I OSK 889/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski, Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. SA w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1778/04 w sprawie ze skargi A. SA w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. SA w [...] kwotę 340zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA Wa 1778/04 po rozpoznaniu skargi A. SA w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] o odmowie zezwolenia na dalsze lokalizowanie nośnika reklamowego w rejonie ulicy [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia w sprawie podnosząc, że takie zezwolenie było jej udzielone i dwukrotnie je przedłużano. Organ pierwszej instancji orzekając na podstawie m.in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm./, ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 200, poz. 1953/ i ( 1 ust. 1 oraz ( 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm./ oraz na podstawie uchwały Nr 35/CCLIV/99 Zarządu [...] z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie określenia granic stref dla celów pobierania podwyższonych opłat, odmówił uwzględnienia wniosku ze względu na kolizję przedmiotowej reklamy ze znakami drogowymi typu D-18a oraz T-29, wskazując, że co do zasady ustawa o drogach publicznych zabrania umieszczania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową i potrzebami ruchu drogowego, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, z tym, że w art. 39 pkt 3 tej ustawy dopuszcza się możliwość lokalizowania w pasach drogowych obiektów niezwiązanych z funkcją drogi jednakże tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. W ocenie organu "W tym celu, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego i gospodarki drogowej" opracowano "Generalne zasady umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", zgodnie z którymi minimalna odległość sytuowania reklam od znaków drogowych wynosi 20 m. Lokalizowanie reklam w bliższej odległości od znaków drogowych może skutkować odwróceniem uwagi kierowców od sytuacji drogowej, a przez to negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przedmiotowa reklama jest umieszczona w odległości 18 m i 14 m od znaków drogowych. Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie przedmiotowej reklamy z dnia 30 stycznia 2004 r. została wydana w oparciu o opinię komunikacyjną nr P/20/04 z dnia 15 stycznia 2004 r. tylko na okres trzech miesięcy - do czasu przestawienia przedmiotowego nośnika reklamowego, zaś stosownie do ( 11 pkt 3 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego jest traktowane jako samowolne zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że została ona wydana na podstawie aktu wydanego bez umocowania ustawowego, to jest "Generalnych zasad umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych", który to akt nie może stanowić normy powszechnie obowiązującej. Sprawa lokalizowania tablic reklamowych powinna być rozstrzygana indywidualnie, z uwzględnieniem konkretnych warunków, a w tym zakresie, z naruszeniem art. 7, 8, 77 ( 1 i 81 kpa, nie przeprowadzono stosownego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając, że powołany jako podstawa rozstrzygania w sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Fakt, że strona uzyskała zgodę na czasowe zajęcie pasa drogowego nie może stanowić przesłanki do żądania wydania "dalszego zezwolenia na użytkowanie chodnika", co wiąże się z kolizją ze znakami drogowymi. Nie podzielił przy tym organ zarzutu oparcia decyzji na akcie nie mającym charakteru aktu powszechnie obowiązującego. Jest ona należycie uzasadniona, wskazuje przyczyny, dla których nie uwzględniono wniosku strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca, zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77 79, i 107 ( 3 Kpa oraz art. 7 i 87 Konstytucji RP podtrzymując stanowisko, że postępowanie dowodowe przeprowadzono z naruszeniem procedury administracyjnej i zaakceptowanie aktu nie będącego normą powszechnie obowiązującą jako postawy orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd zauważył, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 36 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czego strona w toku postępowania nie kwestionowała, zaś przytoczone w sprawie "Zasady" należy traktować jako akt wewnętrznego kierownictwa, który mógł służyć kształtowaniu przez organy administracji publicznej pewnych standardów działania, nie mając jednak charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego /por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04/. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 87 w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo też w zaskarżonej decyzji wskazano, że lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. W niniejszej sprawie motywy szczegółowo przytoczone przez organ przemawiające za nieuwzględnieniem wniosku strony są przekonujące. Reklama umieszczona zbyt blisko znaków drogowych ustawionych w 1995 roku może skutkować odwróceniem uwagi kierowców od sytuacji drogowej, a przez to negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Interesy skarżącej muszą w tej sytuacji ustąpić interesowi ogólnemu jakim jest bezpieczeństwo użytkowników drogi. Część postępowania w sprawie miała charakter ściśle fachowy, polegający na ustaleniu odległości przedmiotowej tablicy reklamowej od znaków drogowych. Stan faktyczny sprawy nie był szczególnie skomplikowany i został ustalony z wystarczającą starannością. Do materiału dowodowego zaliczono m. in. opinię komunikacyjną wskazującą na występującą kolizję "znaków drogowych z przedmiotową tablicą reklamową", zaś notatka służbowa z dnia 25 lutego 2004 r. "Mówiąca jedynie, bez szerszego fachowego uzasadnienia o braku" takiej kolizji nie może być "przeciwstawieniem merytorycznym" dla powyższej opinii. W końcowej części uzasadnienia wyroku wskazano, że w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2005 r. odmawiającym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd negatywnie ocenił "skupienie się strony wyłącznie na ekonomicznych aspektach sprawy, a zwłaszcza na utraconych korzyściach, z całkowitym pominięciem wartości wyższych, takich jak m. in. bezpieczeństwo ruchu drogowego". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.A. w [...] reprezentowana przez radcę Prawnego G. F., zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 7, 87 ust. 1 i 184 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na "Zasadach umieszczania reklam w pasie drogi krajowej, wojewódzkiej i powiatowej", nie mających charakteru aktu powszechnie obowiązującego, - art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez wykładnię nieuwzględniającą wieloletniej praktyki orzeczniczej zarządcy drogi w Warszawie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 ( 1 i ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ poprzez nieprzeprowadzenie z należytą starannością kontroli zaskarżonej decyzji, a tym samym: - błędne zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", prowadzące do oddalenia skargi, - niezastosowanie art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa, poprzez nie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji opartej na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym, - niezastosowanie art. 145 ( 1c ppsa pomimo, wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 67 ( 1, 79 ( 1 i 81 ( 1 kpa mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W obszernym, liczącym kilkanaście stron, uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż ocena zaskarżonego wyroku co do tego, że powyższe "Zasady" nie stanowiły podstawy rozstrzygania, lecz jedynie jako akt instrukcyjny ułatwiały podjęcie decyzji nie jest właściwa, skoro w "Zasadach" tych są w szczególności zawarte kategoryczne normy takie jak zakaz umieszczania urządzeń reklamowych i informacyjnych w określonej odległości od znaków drogowych. Wydając cytowany przez Sąd wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. NSA nie miał możliwości zapoznania się z treścią "Zasad". W takim samym stanie faktycznym i prawnym ten sam organ wydał kilkanaście zezwoleń, musiał więc odnosić się do konkretnego stanu faktycznego i do konkretnych okoliczności oraz wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności". Powinien być uwzględniony na równi interes społeczny jak i słuszny interes strony /art. 7 kpa/. W ocenie strony wystąpiła "domniemana" kolizja nośnika reklamowego ze znakami drogowymi. Sąd uznał stan faktyczny za ustalony z wystarczającą starannością, nie biorąc pod uwagą, iż nie przeprowadzono dowodu z wizji w terenie z zachowaniem procedury z art. 79 ( 1 i 2 kpa, nie sporządzono protokołu z wizji w terenie, nie wiadomo na podstawie jakich dowodów wydano negatywną opinię, nie są też znane przyczyny na jakiej podstawie Sąd uznał, że postępowanie "miało charakter ściśle fachowy" zaś "stan faktyczny został ustalony z wystarczającą starannością". Natomiast nieuznana za miarodajny dowód notatka służbowa z dnia 25 lutego 2004 r. sporządzona została przez pracownika ZDM, który był na miejscu i dokonał pomiarów, zbadał stan faktyczny i porównał go ze stanem wynikającym z dokumentów, stwierdził iż nie ma kolizji podnoszonej w powyższej opinii. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia dano wiarę jednemu dowodowi, a nie dano wiary innemu dowodowi. Braki postępowania dowodowego Sąd powinien uwzględnić z urzędu i uchylić zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako mającą kluczowe znaczenie w sprawie podstawę skargi kasacyjnej należało w niniejszej sprawie uznać zarzucenie przez stronę naruszenia zaskarżonym orzeczeniem przepisów art. 1 ( 1 i ( 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w znaczeniu procesowym tej regulacji. Przepis art. 1 ( 1 tej ustawy nakłada na sądy administracyjne obowiązek takiego orzekania w sprawach administracyjnych, aby miało ono charakter sprawowania wymiaru sprawiedliwości, zaś funkcję tę realizują one przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, jest pod względem zgodności z prawem, oczywiście jeżeli co innego nie wynika z przepisów ustawowych. Orzekając w sprawie ze skargi na odmowną decyzję administracyjną w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę /nośnik reklamowy, urządzenie reklamowe/, sąd administracyjny stosownie do wymogów art. 1 powyższej ustawy, miał obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do prawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia tak pod względem zastosowanego w sprawie prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W zakresie materialnoprawnym w skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, wobec oparcia rozstrzygnięcia na uchwale organu gminy wydanej bez podstawy prawnej /ustalającej "Generalne zasady umieszczania reklam...", przy czym zarzut ten w istocie wiąże się z podnoszoną kwestią braku właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż w pierwszym rzędzie należy podkreślić, że orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie podziela stanowisko, które zostało ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wskazane powyżej "Generalne zasady umieszczania reklam" jako ustalone uchwałą nie mającą umocowania ustawowego, nie mogły stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Sąd pierwszej instancji posługując się wymienionym w uzasadnieniu swojego wyroku stanowiskiem zajętym w innej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że wspomniane "Generalne zasady..." mogły jednak być brane pod uwagę jako dokument wprawdzie wewnętrzny, lecz kształtujący standardy w tego rodzaju sprawach. Takie traktowanie "Generalnych zasad..." w niniejszej sprawie spowodowało, że jako materialnoprawną podstawę orzekania ujął je organ administracji publicznej pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji opowiedział się za tym, że takiej podstawy wydania rozstrzygnięcia nie stanowiły, lecz jednocześnie nie doszło do szczegółowego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy z udziałem stron. Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może się odbywać poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione. Organ pierwszej instancji natomiast powołując się wprost na "Generalne zasady" orzekł mając na uwadze opinię odwołującą się w swej treści do obowiązujących norm, przy czym nie budzi wątpliwości, że przez te obowiązujące normy podmiot opiniujący mógł mieć na uwadze właśnie "Generalne zasady...", zwłaszcza, iż brak jest innych norm obowiązujących, a przeciwnie, z uregulowań prawa obowiązującego możliwe jest wyprowadzenie jednego tylko wniosku, że sprawa w każdym przypadku indywidualnie musi być poddana wnikliwej ocenie. Zauważyć wypada także, że z uzasadnienia decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, którą na czas określony udzielono stronie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowej reklamy wynikał zakres koniecznych w ocenie organu wyjaśnień, aby strona mogła otrzymać kolejne zezwolenie. W niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, zaś jedyne, co poczyniono, to uzyskano opinię, która faktycznie opiera się na wskazaniach zawartych w "Generalnych zasadach". W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie uznał, że skargę, jako usprawiedliwioną, należało uwzględnić i orzec jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego miał zastosowanie art. 203 pkt 1 ppsa.