I OSK 110/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.) Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 961/04 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 kwietnia 2004 r. nr DEiGMSP/1863/MB/04 w przedmiocie odmowy przekazania mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 961/04 stwierdził nieważność decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 kwietnia 2004 r. nr DEiGM SP/1863/MB/04 oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2003 r. nr RR.VIII.BR.7722/4-2-03 w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 X 2003 r. odmówił przekazania Województwu Małopolskiemu mienia Skarbu Państwa obejmującego środki trwałe takie jak: samochód osobowy Daewoo Espero i Renault Laguna 1.8 RN stwierdzając, że mienie to będzie służyło Wojewodzie do nadzoru nad urzędami pracy. Od decyzji Wojewody odwołał się do Ministra Skarbu Państwa Zarząd Województwa Małopolskiego twierdząc, że mienie to jest mu niezbędne do realizacji zadań w związku z przejęciem przez województwo wojewódzkich urzędów pracy. W toku postępowania odwoławczego Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 I 2000 r. wojewódzkie urzędy pracy weszły w skład urzędu marszałkowskiego. Z tym, że z tą samą datą wojewoda miał prawo przejąć część mienia wojewódzkich urzędów pracy, służącą wykonywaniu jego zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz zespół pracowników. Organ uznał, że przekazanie mienia w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa ma charakter fakultatywny, a wydane na jego podstawie decyzje oparte są na uznaniu administracyjnym. Jak wynika z treści decyzji Wojewody zatrzymał on dla siebie samochody, uznając, że są mu niezbędne i będą służyły do nadzoru nad 20 Powiatowymi Urzędami Pracy oraz do realizacji jego zadań podstawowych. Dlatego Minister Skarbu Państwa nie znalazł podstaw prawnych do zmiany przedmiotowej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 IV 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo Małopolskie zarzucając, że jest niezgodna z prawem (art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 8 i 11 kpa) i wniosło o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosło, że sporne samochody stanowią mienie Skarbu Państwa i służą wykonywaniu zadań Województwa Małopolskiego. W związku z czym zachodzą przesłanki z art. 49 ustawy o samorządzie województwa i samochody powinny być przekazane dla województwa. Podniesiono też, że organ odwoławczy popełnił rażący błąd w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, że przekazanie mienia w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa ma charakter fakultatywny, a decyzje wydawane są w oparciu o uznanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa poddał pod rozwagę sądu możliwość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem spór dotyczący tego samego mienia został już ostatecznie rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym toczącym się z udziałem tych samych stron w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (decyzja z 22 III 2001 r.). Wojewoda Małopolski wydał decyzję, dotyczącą nabycia przez Województwo Małopolskie środków trwałych i nietrwałych należących do Wojewódzkiego Urzędu Pracy - odmówił w niej przekazania Województwu spornych samochodów. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia 18 IX 2001 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 VI 2003 r. sygn. akt SA 2878/01 oddalił skargę Województwa Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych względów aniżeli podnosiła to strona skarżąca. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134) poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji w aspekcie innych okoliczności niż podnoszone w skardze i uznał, że organy zarówno I-ej jak i II-ej instancji, wydając w niniejszej sprawie decyzje, naruszyły prawo skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 17 X 2003 r., jako dotkniętych wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd uznał, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 III 2001 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 18 IX 2001 r. - odmawiające stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - przez Województwo Małopolskie mienia Skarbu Państwa obejmującego środki trwałe w postaci samochodu osobowego Daewoo Espero oraz samochodu osobowego Renault Laguna 1.8 RN, to wyłącza to możliwość orzekania o tym samym mieniu pomiędzy tymi samymi podmiotami w trybie art. 49 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa. Powyższe decyzje były także przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 VI 2003 r. oddalił skargę Zarządu Województwa Małopolskiego stwierdzając w uzasadnieniu że Wojewoda był uprawniony do przejęcia części mienia należącego do wojewódzkiego urzędu pracy, który to urząd z dniem 1 I 2000 r. stal się wojewódzkim urzędem pracy wchodzącym w skład urzędu marszałkowskiego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 13 X 1998 r. w celu wykonywania jego zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu (kontrola i nadzór nad powiatowymi urzędami pracy). Jeżeli zatem Sąd uznał, że Wojewoda zgodnie z obowiązującym prawem, zatrzymał środki trwałe w postaci samochodów osobowych Daewoo Espero i Renault Laguna 1.8 RN, to organy orzekające ponownie o tym samym mieniu, na podstawie innego przepisu (art. 49 - ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa) rażąco naruszyły prawo. Mienie, którego przekazania odmówiono Województwu Małopolskiemu prawomocną decyzją, istniejącą w obrocie prawnym dopóty, dopóki nie zostanie wzruszona, służyć powinno realizacji ustawowych zadań Wojewody. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło Województwo Małopolskie reprezentowane przez radcę prawnego Wiesława Serafina, zaskarżając ten wyrok w części stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji objętej pkt 1 sentencji wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskutek niewłaściwego uznania za rażące naruszenie prawa prowadzenie postępowania i orzekanie w przedmiocie przekazania województwu mienia Skarbu Państwa przejętego przez Wojewodę w trybie art. 19 ust. 3-5 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, co do którego wydano uprzednio negatywną decyzję deklaratywną o nabyciu tegoż mienia ex lege przez województwo w trybie art. 60 ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie omawianego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa, a co więcej - w ogóle nie występuje naruszenie prawa zarzucone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie ma żadnych prawnych uzasadnień dla tezy, jakoby mienie Skarbu Państwa, które Wojewoda zatrzymał dla siebie na podstawie art. 19 ust. 2-5 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie mogło być w terminie późniejszym przekazane województwu dla realizacji jego zadań. W szczególności teza taka nie wynika ani z literalnego brzmienia powołanych przepisów, ani też z ich wykładni. Nie ma też, zdaniem skarżącego, naruszenia powagi rzeczy osądzonej, gdyż decyzja deklaratywna odmawiająca potwierdzenia przejścia mienia ex lege nie jest tożsama z decyzją konstytutywną przekazującą mienie. Mimo zatem tożsamości stron i mienia nie ma tożsamości "sprawy", gdyż nie jest to ta sama sprawa, bo co innego jest przekazanie mienia decyzją, a co innego potwierdzenie lub zaprzeczenie wystąpienia określonego ustawowego skutku prawnego nabycia mienia ex lege. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 26 IX 2003 r. sygn. akt I SA 1539 ze skargi Województwa Małopolskiego w przedmiocie odmowy przekazania nieruchomości Skarbu Państwa na własność Województwa Małopolskiego. Sąd ten przeprowadził w uzasadnieniu wyroku dogłębny wywód rozróżniający decyzje deklaratywne wydane w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną od decyzji konstytutywnych wydawanych w trybie art. 49 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa. Analiza ta prowadzi do wniosku o autonomii owych decyzji i braku konkurencji między nimi. Naczelny Sąd Adminsitracyjny zważył, co następuje: Sąd I instancji stwierdzając w zaskarżonym wyroku nieważność podjętych w tej sprawie decyzji uznał, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 22 III 2001 r. nr GG.VI.7723/IV/26/2000/Wr odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - przez Województwo Małopolskie przedmiotowych samochodów, to wyłączona jest możliwość orzekania o tym samym mieniu pomiędzy tymi samymi podmiotami w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa. Jest to pogląd błędny. Wzmiankowaną decyzją z dnia 22 III 2001 r. Wojewoda Małopolski działając w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 19 ust. 2-5 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w punkcie II odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo Małopolskie z mocy prawa mienia Skarbu Państwa w postaci dwóch samochodów osobowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu z dnia 18 IX 2001 r. Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego zarzucając, że decyzja odmawiająca komunalizacji spornych samochodów została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 X 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 VI 2003 r. sygn. akt I SA 2878/01 oddalił skargę stwierdzając, że przepis art. 19 ust. 3 nie został w tym przypadku naruszony. Oznacza to, że Wojewoda Małopolski działając w ramach przyznanych mu w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - uprawnień wyłączył z mienia Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, przejętego z dniem 1 I 2000 r. przez Województwo Małopolskie i podlegającego komunalizacji na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 tej ustawy na rzecz Województwa Małopolskiego, dwa wymienione w tej decyzji samochody osobowe, przejmując je do wykonywania ciążących na Wojewodzie zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu. Prawomocność tej decyzji powoduje, że Wojewoda Małopolski jest uprawniony do korzystania z obu samochodów z wyłączeniem innych podmiotów . To jednak, że sąd administracyjny w wymienionym wyroku powiedział, że na podstawie obowiązującego w tej materii stanu prawnego Wojewoda Małopolski mógł przejąć z dniem 1 I 2000 r. część mienia Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, stanowiącego dwa samochody osobowe, co tym samym wyłączało to mienie z komunalizacji na rzecz Województwa Małopolskiego na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z dnia 13 X 1998 r. nie oznacza, że w stosunku do tego mienia nie mogłoby toczyć się postępowanie w trybie określonym w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa. W odróżnieniu bowiem do Województwa Małopolskiego, które na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 X 1998 - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nabyło określone w punkcie I decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 III 2001 r. mienie przejmowanego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie na własność, Wojewoda Małopolski w stosunku do mienia wyłączonego z komunalizacji i przejętego przez niego w oparciu o art. 19 ust. 3 ww. ustawy prawa własności nie nabył. Właścicielem tego mienia jest w dalszym ciągu Skarb Państwa, a Wojewoda jedynie jego prawnym dysponentem. Przedmiotem przekazania Województwu na podstawie art. 49 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa może być mienie stanowiące własność Skarbu Państwa służące realizacji zadań województwa. Sama zatem odmowa komunalizacji samochodów na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nie stałaby na przeszkodzie przekazaniu Województwu tych samochodów na podstawie art. 49 ustawy o samorządzie województwa, jeżeli spełnione zostałyby przesłanki określone w tym przepisie (a więc w tym przypadku zostało wykazane, że sporne mienie służy realizacji zadań Województwa a nie Wojewody). Są to bowiem dwie odrębne regulacje prawne. Jedna z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 X 1998 r. mówi o skutku w postaci nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego własności mienia, który następuje z mocy samego prawa, potwierdzony jest deklaratoryjną decyzją wojewody, a druga z art. 49 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. mówi o pokazaniu województwu mienia Skarbu Państwa, przy czym następuje to także decyzją wojewody tyle, że ma ona charakter konstytutywny (bo zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa nabycie mienia następuje z chwilą kiedy decyzja o przekazaniu staje się ostateczna). Należy więc dojść do wniosku, że Zarząd Województwa Małopolskiego mógł wystąpić do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem z dnia 31 VII 2003 r. o przekazanie mu na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa przedmiotowych samochodów, a Wojewoda prawidłowo postąpił wniosek ten rozpoznając. W tym przypadku Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Wojewodę Małopolskiego i Ministra Skarbu Państwa w odpowiedzi na wniosek oparty na cyt. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 VI 1998 r. Powyższe wskazuje, że skarga kasacyjna wniesiona przez Województwo Małopolskie ma usprawiedliwione podstawy. Z tego względu na zasadzie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ponieważ nie mieścił się on w dyspozycji art. 203 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r., o której wyżej mowa.