I OSK 1267/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2461/04 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia przyznawanego w szczególnym trybie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie świadczenia przyznawanego w szczególnym trybie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: A. K. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie jej, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, świadczenia na okres roku, które pozwoliłoby na rozwiązanie problemów finansowych do czasu uzyskania świadczenia emerytalnego. Skarżąca wskazała, iż jest osobą samotną i schorowaną, otrzymuje bardzo niską rentę, która wystarcza jedynie na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, pracowała uczciwe od 16 roku życia do czasu, gdy zachorowała. A. K. jest wdową, posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni 48,5 m kw., miesięczny dochód wynosi 398 złotych netto. Skarżąca otrzymuje także dodatek mieszkaniowy w kwocie 81,16 złotych, korzysta z pomocy społecznej, nie posiada wartościowych składników majątku. Decyzją z dnia [...] Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania A. K. renty specjalnej. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, iż świadczenie specjalne może być przyznanie osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m. in. wybitne zasługi wnioskodawcy w określonej dziedzinie lub szczególne zdarzenia losowe. Okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku oraz nadesłanych dokumentów nie dają natomiast podstaw do przyznania A. K. renty specjalnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. podniosła, iż pracowała bardzo długo w zakładzie mleczarskim, za uczciwą pracę otrzymywała nagrody i wyróżnienia. Skarżąca podała również, że jej zmarły tragicznie mąż należał do Ligi Obrony Kraju, otrzymał Srebrną Odznakę Honorową "Zasłużonym dla Warmii i Mazur". Strona przedstawiła kopie decyzji o nadaniu jej Srebrnej i Złotej Odznaki Brygady Pracy Socjalistycznej. Decyzją z dnia [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie określa dokładnie warunków, jakie powinny być spełnione, aby uzasadnione było przyznanie renty lub emerytury w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Jednakże, zdaniem organu, zgromadzona w sprawie dokumentacja nie uzasadnia przyznania A. K. renty na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. A. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca ponownie opisała swoją sytuację materialną. Wskazała, iż w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przepis nie określa dokładnie warunków, jakie powinny być spełnione, aby uzyskać rentę. Podkreśla jednak, że jeżeli sytuacja, w jakiej się znajduje ją zmusiła do zwrócenia się z prośbą do Prezesa Rady Ministrów, oznacza to, iż taka pomoc jest potrzebna. Oddalając skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż jak to wynika z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbadane zostały wszystkie aspekty sprawy, zwłaszcza sytuacja bytowa i szczególne okoliczności wskazane przez skarżącą, uzasadniające w jej ocenie przyznanie świadczenia. Sąd I instancji uznał, iż organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody podjęcia decyzji odmownej oraz wskazał na zebrany materiał dowodowy jako podstawę rozstrzygnięcia. Decyzja została prawidłowo uzasadniona i organ, zdaniem Sądu, nie podjął jej w sposób dowolny. Także przeprowadzone postępowanie administracyjne nie zawiera błędów, które skutkowałyby uchyleniem decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. K., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 82 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w związku z treścią art. 32 i art. 8 pkt 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż aczkolwiek zaskarżony wyrok odwołuje się do wyjątkowego charakteru renty specjalnej, która może być uzasadniona w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc ma charakter uznaniowy, to treść art. 82 ust. 1 w/w ustawy winna być rozpatrywana w kontekście art. 32 Konstytucji RP jednoznacznie wskazującego, że wszyscy obywatele są równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania. Powoływanie się w uzasadnieniu na konieczność zaistnienia okoliczności o szczególnych charakterze (wybitne zasługi w nauce, sporcie działalności społecznej itp.) jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji, godzi w równość obywateli, dzieląc ich na kategorie, a tym samym jest dowolnym interpretowaniem art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powołując takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach wniesionego środka odwoławczego, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej, jednakowoż przytoczone zarzuty nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 39 poz. 353 z późn. zm.). Przede wszystkim zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w sposób wystarczająco jasny, na czym polegała w rozpatrywanej sprawie błędna interpretacja przez Sąd I instancji wskazanego przepisu. Stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie powyższego przepisu mają charakter uznaniowy, co powoduje, iż ich kontrola sądowa jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Sąd I instancji nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt I SA 945/00). Ponadto stwierdzić należy, co następuje: Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie którego Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, ma charakter wyjątkowy w tym sensie, iż znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenie specjalnego. Oznacza to, iż ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, temu uprawnionemu organowi. Po stwierdzeniu zatem, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 w/w ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia. Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, to stwierdzić należy, że z treści skargi kasacyjnej nie da się wywieść, iż oddalając skargę A. K. Sąd I instancji dopuścił się naruszenia zasady równości, tym bardziej, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, o którym to różnicowaniu jest mowa we wniesionym środku odwoławczym, jest dopuszczalne, zwłaszcza wtedy, gdy służy np. ważnym celom społecznym i gospodarczym. Sposób uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP nie pozwala na odniesienie się do nich z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji. Zasada równości nie może być tak rozumiana, jak to zdaje się wynikać ze skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca jest chora, samotna i znalazła się w ciężkiej sytuacji bytowej, to odmowa przyznania jej świadczenia pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca nie przedstawia w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, w jaki sposób doszło do naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Zauważyć należy, iż świadczenia przyznawane z funduszu ubezpieczeń społecznych w zwykłym trybie przysługą osobom na zasadach określonych ustawą. Zasady te zostały ustalone z zachowaniem zasady równości, podmioty są uprawnione do otrzymywania świadczeń przy spełnianiu takich samych dla wszystkich warunków. Tymczasem świadczenie przyznawane w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter wyjątkowy i już z racji tego wynika, że mamy do czynienia z pewnym odstępstwem od zasady równości. Nie sposób jednak mówić o naruszeniu tej zasady, albowiem organ administracji dokonuje wyboru kryteriów, którymi kieruje się przy rozważaniu możliwości przyznania renty specjalnej, a ustalone kryteria są jednakowe dla wszystkich. Zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli, którym świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 zostało przyznane i tych, których spotkała odmowa (tak jak skarżącą) stanowi bowiem istotę regulacji zawartej w tym przepisie i nie stanowi naruszenia art. 32 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić Sądowi I instancji uchybień przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zasadnie przyjął bowiem, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowo uzasadniona i nie została podjęta w sposób dowolny. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.