II SA/Kr 3468/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lipca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla / spr. / Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Wojewody [....] z dnia 24 października 2001 r. Nr [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego S.N. kwotę 30 / trzydzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II S A/Kr 3468/01 UZASADNIENIE Pismem z dnia [....] .07.2001 r. S.N. zażądał od Starosty N. zwrotu w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 46, póz. 543) działki nr [....] (obecnie nr ewidencyjny ......), położonej w K. Podawał, że działka ta zabrana została bezpodstawnie decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 18.01.1968 r.( znak.....). Wyjaśniał, że działkę tę użytkuje do chwili obecnej i uważał, że nie utracił jej własności. Powiadomiony został dopiero pismem przez Gminę o zamiarze sprzedania przez nią tej działki. Dowiedział się również, że Gmina została wpisana w księdze wieczystej jako właściciel tej nieruchomości. Starostwo N. pismem z dnia [....] .10.2001 r. skierowanym do S.N. podało, że nabycie przedmiotowej działki na rzecz Państwa nastąpiło w drodze pierwokupu przewidzianego art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. 1969 r., Nr 22, póz. 159). Ten sposób nabycia przez Skarb Państwa własności działki nie stanowiący wywłaszczenia, uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przesądza o tym brzmienie przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), który zawiera wyliczenie kilku podstaw prawnych przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Tylko w ten sposób wywłaszczone (nabyte) nieruchomości mogą – w określonej sytuacji - podlegać zwrotowi. W wyliczeniu tym brak jest natomiast art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W związku z tym iż nieruchomość S.N. nie została przejęta w żadnym z trybów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności na podstawie art. 22 ustawy z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach), brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o zwrot tej nieruchomości w oparciu o obowiązujące przepisy. Powyższe pismo Starostwa Powiatowego w N. z dnia [....] .10.2001 r. podpisane zostało przez zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości. Wojewoda [....] , w odpowiedzi na odwołanie S.N. od odmowy wszczęcia postępowania, w piśmie z dnia [....] .10.2001 r. podtrzymał stanowisko Starostwa Powiatowego w N. Wskazał, że pismo Starostwa z dnia [....] .10.2001 r. nie jest decyzją administracyjną, wobec czego nie służy od niego odwołanie. Niezależnie od tego podkreślił, iż podziela poglądy Starostwa Powiatowego w N. przedstawione piśmie z dnia [....].10.2001. W ocenie Wojewody [....] nabycie przedmiotowej działki nr [....] (obecnie nr ewidencyjny ...) nastąpiło poprzez wykonanie prawa pierwokupu, w oparciu o przepis art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz 159). W myśl tego przepisu - właściciel nieruchomości położonej w granicach administracyjnych miasta mógł sprzedać ją osobie trzeciej tylko pod warunkiem, że prezydium powiatowej rady narodowej nie skorzysta z przysługującego temu organowi prawa pierwokupu. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. postanowiło jednak skorzystać z przysługującego mu prawa. Doprowadziło to do sporządzenia w dniu [....] .01.1968 r. aktu notarialnego - oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Przy tym przepis art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie jest wymieniony w art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 z późn. zmianami ) wśród podstaw prawnych przejęcia lub nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, do których stosuje się odpowiednio przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zaś stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [....] stwierdził brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości. Na powyższa decyzję Wojewody [....] z dnia 24.10.2001 r skargę do sądu administracyjnego wniósł S.N. Skarżący wskazał, że wydana w oparciu o przepis art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach decyzja z dnia 18.01.1968 r. o wykonaniu prawa pierwokupu była w istocie wywłaszczeniem. Świadczy o tym fakt, iż nigdy nie wypłacono skarżącemu ceny wykupu ani nie złożono jej do depozytu sadowego. Ponadto, według skargi, nieruchomość stała się zbędna na cele związane z wywłaszczeniem. Według skarżącego pisma obydwu organów zawierają elementy niezbędne dla decyzji administracyjnych i są decyzjami administracyjnymi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wskazała, że wymieniona działka nie mieści się w kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarb Państwa nabył bowiem tę nieruchomość w wykonaniu prawa pierwokupu na podstawie i w trybie art. 29 - 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Nieruchomość ta zatem nie została wywłaszczona. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę, sad zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim przyjąć należy, iż sporządzone w toku postępowania administracyjnego pisma zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w N. z dnia [....] .10.2001 r. znak: [....] oraz pismo Wojewody [....] z dnia [....] .10.2001 r. nr [....] odmawiające wszczęcia i rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości są decyzjami administracyjnymi. Wprawdzie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest definicji decyzji administracyjnej, to jednak orzecznictwo sadowe i literatura prawnicza wykształciły powszechnie przyjęty pogląd, że o tym czy określona wypowiedź organu administracji stanowi decyzję nie decyduje forma tej wypowiedzi lecz - miedzy innymi i przede wszystkim -jej treść. Trafnie przyjmuje się w tym zakresie, że z decyzją administracyjną mamy do czynienia już wówczas, gdy w określonej wypowiedzi organ administracyjny w sposób władczy i stanowczy, jednostronnie przesądza o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu. Taki właśnie charakter i taką treść mają cytowane wyżej pisma. Zawarta jest w nich bowiem stanowcza i władcza odmowa wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu skarżącemu wskazywanej w podaniu nieruchomości. Taka kwalifikacja tych pism jako decyzji administracyjnych pozwala i czyni koniecznym przyjęcie, że decyzje te mogą być kwestionowane przewidzianymi przez prawo środkami prawnymi a w tym także skargą do sądu administracyjnego. Uznając dopuszczalność tej skargi, wskazać należy, iż przed wydaniem wspomnianych decyzji, a zwłaszcza zaskarżonej obecnie do sądu decyzji Wojewody [....] z dnia 24.10.2001 r., nie zostały - wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7 kpa i art. 77 § l kpa - zbadane i wyjaśnione w sposób wyczerpujący wszystkie istotne okoliczności sprawy. W szczególności bowiem nie ustalono i nie wykazano, że działka nr [....] położona w K. a wymieniana w wydanych decyzjach odpowiada wskazywanej przez skarżącego działce nr [....] , przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Nie wiadomo, gdyż brak jest w tym zakresie potrzebnych ustaleń , popartych dowodami, czy działka nr [....] istotnie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa i czyją jest obecnie własnością. Również nie jest prawidłowa przyjęta przez organy administracji odmowa wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem, który nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku, nie przewidują możliwości odmowy wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W przypadku bezzasadności żądania strony winna być wydana decyzja odmawiająca uwzględnienia tego żądania (decyzja odmowna) zaś w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - decyzja o umorzeniu tego postępowania. Odmowa wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego jest -co do zasady - niedopuszczalna. W kwestii zaś możliwości bądź dopuszczalności zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu w trybie określonym w art. 29-36 ustawy z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22 z 1969 r., póz 159 z późn. zm.) wskazać należy na stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 29.10.2001 r. sygn. akt II SA/Kr 786/01 (OSP2002/9/119). Przyjęty w wyroku tym pogląd co do możliwości zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości także w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu - należy uznać za trafny. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku zasługuje na aprobatę przede wszystkim w zakresie wykazania zbieżności trybu nabycia nieruchomości w wykonaniu prawa pierwokupu ze sposobem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa a przewidzianym art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm). Ten zaś sposób nabycia (w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. wyżej powołanej), był i jest traktowany jako umożliwiający wystąpienie w postępowaniu administracyjnym z żądaniem zwrotu tak uzyskanej przez Skarb Państwa nieruchomości. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia i stwierdzenia, należało uwzględnić skargę, działając na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.