I OSK 1294/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektor Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 338/05 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2005 r., VI SA/Wa 338/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona przez Z. F. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W trakcie kontroli w dniu 15 września 2004 r. na drodze wojewódzkiej nr 591 w m. [...] stwierdzono, iż Z. F. wykonywał przewóz na potrzeby własne samochodem Jelcz nr rej. [...] stanowiącym jego własność. Decyzją organu I instancji wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym "oraz lp. 1.1.7. załącznika do tej ustawy" nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, który uznał, że bezsporne jest, iż skarżący w momencie zatrzymania do kontroli wykonywał przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy przewozy na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę przewozów drogowych działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Skarżący takiego zaświadczenia nie posiadał w momencie kontroli, a uzyskał je dopiero w dniu 29 września 2004 r. Jeżeli zaś skarżący nie jest w stanie kary takiej uiścić to może zwrócić się o jej umorzenie lub rozłożenie na raty. W skardze do Sądu skarżący podniósł, że nie wiedział o konieczności uzyskania zaświadczenia, a wyegzekwowanie kary spowoduje upadek jego działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedstawionego przez skarżącego wynika, że przedmiotem jego działalności jest handel obwoźny artykułami spożywczymi na obszarze całego kraju. Istotą takiego handlu jest przemieszczanie się za pośrednictwem własnego środka transportu i oferowanie towarów do sprzedaży wprost z własnego środka transportu. Z definicji przewozu na potrzeby własne zawartej w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wynika, że jest nim każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Z art. 33 ust. 1 tej samej ustawy wynika, że przewozy na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Organ administracji powinien więc rozważyć, czy przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli był przewozem wykonywanym pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, czy też był przewozem w ramach podstawowej działalności gospodarczej. Gdyby przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie wyczerpywał ustawowej definicji przewozu na potrzeby własne to nie byłoby podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej "na podstawie lp.1.1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Nie wyjaśnienie tych okoliczności uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania – art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanego dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80, 77 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę dokonania przez Sąd oceny całokształtu okoliczności sprawy; - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, w następstwie, czego wadliwie uznano, że przewóz wykonywany przez przedsiębiorcę w ramach prowadzenia przez niego handlu obwoźnego nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, co doprowadziło do odmowy zastosowania w sprawie art. 4 pkt 4 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp 1.1.7 załącznika do tej ustawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji niespornie ustalono cel i znaczenie przewozu oraz okoliczności jego wykonywania, dlatego niewiadomo, jakie okoliczności faktyczne mają być jeszcze w sprawie ustalone. Sąd tych okoliczności nie wskazał. Nie można, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. jeżeli w sprawie nie stwierdzono naruszeń w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który nie jest sporny. Ewentualny błąd w wykładni prawa nie może być uznany za naruszenie procesowe. Uzasadniając drugą podstawę skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustawa o transporcie drogowym dokonuje podziału przewozu drogowych na transport drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 3 i niezarobkowe przewozy na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 ustawy. Z przepisów tych wynika, że każdy przewóz, który nie jest przewozem na potrzeby własne traktowany jest jako transport drogowy, a przewóz rzeczy o tonażu przekraczającym 3,5 tony zastaje zakwalifikowany jako przewóz na potrzeby własne lub transport drogowy. Konstruowanie jakiejś trzeciej kategorii przewozów drogowych w ramach działalności gospodarczej pomija art. 4 pkt 3 in fine ustawy. W przedmiotowej sprawie pomocniczość przewozu przejawiała się celem przewozu – realizacją głównego celu prowadzonej działalności – handlu w miejscu przez stronę wybranym. Z. F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie kasacji i zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają uzasadnione podstawy. Trafnie bowiem zauważono, iż stosownie do art. 4 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088) pod pojęciem transport drogowy rozumie się krajowy i międzynarodowy transport drogowy a także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniajacy warunków określonych w punkcie 4 tego artykułu. Ów art. 4 pkt 4 zawiera legalną definicję niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne. Ustawa więc dokonuje podziału transportu drogowego – art. 1 ust. 1 – na: krajowy transport drogowy, międzynarodowy transport drogowy, niezarobkowy krajowy przewóz drogowy oraz niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy jej przepisów nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Z powołanych przepisów wynika więc, że każdy przewóz drogowy pojazdem o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony jest albo krajowym bądź międzynarodowym transportem drogowym, albo też krajowym lub międzynarodowym niezarobkowym przewozem drogowym, zwanym też przewozem drogowym na potrzeby własne. Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy wymaga licencji, podczas, gdy przewóz drogowy na potrzeby własne wymaga uzyskania stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy zaświadczenia potwierdzającego jego zgłoszenie, z wyłączeniem przypadków określonych w ust. 2, które nie mają w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji nie wyjaśniły czy wykonywany w dniu kontroli przewóz, miał charakter przewozu pomocniczego w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej – handlu obwoźnego - czy tez miesił się w ramach owej działalności podstawowej jest chybione. Istotą tego rodzaju handlu jest sprzedawanie towarów w różnych miejscach – na targowiskach lub w halach targowych bądź na terenie wskazanym przez gminę – art. 39 ust. 1 ustawy z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. nr 63, poz. 634 z późn. zm. – obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 265). Co prawda przepis art. 39 ust. 2 tej ustawy stanowi: "Sprzedaż w handlu obwoźnym środków spożywczych prowadzi się wyłącznie ze środków transportu przeznaczonych do tego celu zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 37 ust. 2" – określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań sanitarnych dotyczących środków transportu żywności, substancji pomagających w przetwarzaniu, dozwolonych substancji dodatkowych i innych składników żywności (Dz.U. z 2003 r. nr 21, poz. 179) - ale przepis ten musi być rozumiany w ten sposób, że jeżeli sprzedaje się środki spożywcze ze środków transportu, to muszą one spełniać wymagania określone w powołanym rozporządzeniu. Przy innej interpretacji, takiej, jaką przyjął Sąd I instancji niemożliwe byłoby dokonywanie sprzedaży, np. w halach targowych. Przyjąć więc trzeba, odmiennie niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż istotą handlu obwożonego jest sprzedaż towarów w różnych miejscach. Sam zaś transport – przewóz towarów jest w tej sytuacji działalnością o charakterze pomocniczym w stosunku do działalności podstawowej – handlu obwoźnego. Można sobie zresztą wyobrazić prowadzenie handlu obwoźnego przez osobę nieposiadająca własnego środka transportu, korzystająca w tym zakresie z usług innych przewoźników, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, ale świadczyć może o owej "pomocniczości" przewozu w stosunku do działalności podstawowej. Z tych względów należy uznać trafność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art 4 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Na marginesie zauważyć można, chociaż zarzutu takiego nie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w swojej istocie wyrok Sądu I instancji narusza określony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Skoro bowiem przewóz towarów samochodem o ładowności powyżej 3,5 tony może być albo transportem drogowym albo niezarobkowym (pomocniczym) przewozem drogowym, uznanie, że skarżący nie wykonywał przewozu pomocniczego prowadzić musi do wniosku, iż wykonywał on transport drogowy. w takiej zaś sytuacji, skoro nie posiadał licencji, to stosownie do lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wysokość kary wynosi 8.000 zł. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zamiast oddalenia skargi, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie naruszono przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Sąd stwierdził, że poczynione wcześniej rozważania uzasadniają oddalenie skargi, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. zachodzi konieczność oddalenia skargi. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.