I OSK 1384/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 280/05 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 280/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w sprawie ze skargi R.S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższe orzeczenie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...], Burmistrz [...] odmówił przyznania R. S. dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie to zapadło w oparciu o ustalenie, że w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2003 roku w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, R. S. złożył w dniu 1 marca 2004 roku kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ostatecznie wniosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2003 roku został załatwiony przez przyznanie wnioskowanego dodatku mieszkaniowego na okres od stycznia do czerwca 2004 roku. Burmistrz [...] wydając decyzję odmowną w dniu [...] stwierdził, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku R. S. z dnia 1 marca 2004 roku doprowadziłoby do sytuacji, w której w okresie od kwietnia do czerwca 2004 roku strona nabyłaby prawo do pobierania dwóch dodatków mieszkaniowych, co jest niezgodne z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie, a które to przepisy nie pozwalają również na przyznanie świadczenia na okres inny niż sześciomiesięczny. W odwołaniu R. S. wniósł o zmianę decyzji organu I instancji poprzez przyznanie dodatku za miesiące lipiec, sierpień i wrzesień 2004 roku. Za takim rozstrzygnięciem, zdaniem skarżącego, przemawia brak w ustawie o dodatkach mieszkaniowych zakazu składania przez tą samą osobę kilku wniosków w ciągu jednego roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniosło, iż strona wystąpiła z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy dwukrotnie: w dniu 31 grudnia 2003 roku (rozstrzygnięty przyznaniem dodatku za okres od 1 stycznia do 30 czernica 2004 roku) oraz w dniu 1 marca 2004 roku. Ponieważ w tym okresie strona miała już ustalone prawo do dodatku mieszkaniowego brak było możliwości ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego, który pokryłby się w miesiącach kwiecień, maj, czerwiec 2004 roku z dodatkiem przyznanym na wniosek z dnia 31 grudnia 2003 roku. Przepisem art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), okres na jaki prawo do dodatku może być przyznane i początkowy dzień tego okresu zostały ściśle określone, bez możliwości jego skracania lub wydłużania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ustawodawca nie przewidział rozwiązania, które umożliwiałoby "uzupełnienie" brakujących okresów, ich wybiórcze potraktowanie, bądź przyznanie dodatku na inny okres niż określone prawem sześć, bezpośrednio po sobie następujących miesięcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa przez błędną jego interpretację, prowadzącą do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Podejmując przytoczone na wstępie rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że analiza przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) pozwala przyjąć, iż odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego może nastąpić bądź w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ogólnych uprawniających do dodatku (podmiotowych z art. 2 ustawy, dochodowych - z art. 3 ustawy, czy dotyczących normatywu powierzchni użytkowej lokali mieszkalnego - z art. 5 ustawy), bądź w razie ujawnienia podczas wywiadu środowiskowego jednej z okoliczności wyłączających przyznanie dodatku wymienionych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych do przyczyn odmowy przyznania dodatku nie zalicza bezprzedmiotowości orzekania o nim. Bezprzedmiotowość orzekania w sprawie jest kwestią procesową, którą wyrażać może jedynie decyzja umarzająca bezprzedmiotowe postępowanie, a nie odmowna decyzja merytoryczna. Sąd I instancji uznał, że art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest przeszkodą w merytorycznym rozstrzygnięciu o dodatku mieszkaniowym jedynie za część okresu objętego wnioskiem. Wspomniany przepis wyznacza tylko maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony i nie wyłącza merytorycznego rozstrzygnięcia co do części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile w pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. Sąd podkreślił, że żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza stronie prawa do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy do dwóch razy w ciągu roku (co sześć miesięcy). W przypadku decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego z wcześniejszego wniosku, strona ma prawo, nie czekając na rozpatrzenie odwołania, złożyć kolejny wniosek przed upływem 6 miesięcy objętych pierwszym wnioskiem. Nałożeniu się okresów z obu wniosków, w sposób prowadzący do naruszenia powagi rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, przeciwdziałać ma instytucja częściowego umorzenia kolejnego postępowania administracyjnego. Załatwienie danej sprawy częściowo co do istoty, a częściowo przez umorzenie postępowania administracyjnego jest w przypadku rozstrzygnięcia o świadczeniu podzielnym, dopuszczalne i prawnie skuteczne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło naruszenie: * prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej zwanej "p.p.s.a." przez przyjęcie, że w toku postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] doszło do istotnego naruszenia art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych polegającego na uznaniu, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje na okres do sześciu miesięcy; * przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, iż w toku postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją, rozstrzygającą o braku prawa do dodatku mieszkaniowego, zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości wykluczająca rozstrzyganie co do istoty sprawy. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż precyzyjne określenie w art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych czasu na jaki przyznawany jest dodatek mieszkaniowy, dopuszcza możliwość przyznania dodatku na okres krótszy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie, jej zdaniem, w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 roku (sygn. akt OPK 19/99, opubl. ONSA 2000/1/10), gdzie Sąd przyjął, że dodatek jest przyznawany na okres 6 miesięcy. Odmienna interpretacja art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stwarzałaby także niebezpieczeństwo podejmowania prób omijania prawa, np. przyznania przez organ dodatku mieszkaniowego osobie legitymującej się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego na czas określony - krótszy niż 6 miesięcy. Stanowisko Sądu I instancji, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do zapewnienia wnioskodawcy pomocy na ściśle określony czas i jednoczesnego wskazania gminie zobowiązanej do finansowania dodatków mieszkaniowych przez jaki okres pomoc w utrzymaniu lokalu mieszkalnego ma być udzielana. Intencję ustawodawcy i cel przyznawanego dodatku mieszkaniowego niweczy również rozwiązanie sugerowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postaci częściowego umorzenia prawa do dodatku mieszkaniowego za okres, w którym jest on wypłacany w oparciu o inną decyzję administracyjną i przyznania dodatku tylko na pozostały okres. Zastosowanie takiej konstrukcji dopuszczałoby ubieganie się wnioskodawcy otrzymującego dodatek mieszkaniowy (w trakcie jego wypłacania) o ustalenie dodatku w nowej, wyższej wysokości w przypadku spadku dochodów lub wzrostu ponoszonych wydatków w oparciu o nowy wniosek, gdy ustawodawca w art. 7 ust. 10 przedmiotowej ustawy zabrania zmiany przyznanego dodatku mieszkaniowego w sytuacji zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest też możliwe, ani dopuszczalne, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w części i w części umorzenie postępowania przed organem I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzieliło również poglądu Sądu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego za miesiące kwiecień, maj i czerwiec 2004 roku. W ocenie organu administracji, w tym przypadku sprawą jest przyznanie stronie dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, tj. od dnia 1 kwietnia do 30 września 2004 roku, a istniejąca decyzja ostateczna wydana została w sprawie dodatku mieszkaniowego, do którego prawo przyznano od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2004 roku. Ponieważ dodatek nie jest świadczeniem okresowym przyznawanym za poszczególne miesiące, trudno dopatrzyć się tożsamości przedmiotu sprawy, w szczególności przy uwzględnieniu, iż każdy wniosek składany w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego wszczyna odrębne postępowanie administracyjne. Nie było także podstaw do umorzenia postępowania, gdyż strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: • Pomimo częściowej zasadności podniesionych zarzutów, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji w kwestii bezprzedmiotowości postępowania w zakresie dodatku mieszkaniowego za miesiące kwiecień, maj i czerwiec 2004 roku. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, która jest podstawą decyzji o umorzeniu postępowania, należy odróżnić od bezzasadności wniosku strony, która stanowi o jego odmownym załatwieniu. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić jedynie w sytuacji, w której brak jest jednego z elementów materialnoprawnego stosunku administracyjnego, tzn., że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5. wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 470). Z bezzasadnością żądania strony mamy natomiast do czynienia, jeśli nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego uwzględnienia. Jednym z elementów, które wykluczają rozstrzyganie sprawy administracyjnej, jest uprzednie rozstrzygnięcie tej sprawy inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie, że sprawa została już rozstrzygnięta możliwe jest po ustaleniu, iż decyzja ostateczna została wydana w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W rozpoznawanej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja w przedmiocie przyznania R. S. dodatku mieszkaniowego za miesiące od stycznia do czerwca 2004 roku, która w części zazębia się z sześciomiesięcznym okresem przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie wniosku z dnia 1 marca 2004 roku. Stan faktyczny leżący u podstaw każdego z wniosków skarżącego jest jednak odmienny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przedmiotem badania organu administracji jest deklaracja o dochodach gospodarstwa domowego wnioskodawcy za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających złożenie wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z tego powodu, stan faktyczny w sprawie z wniosku z dnia 31 grudnia 2003 roku ustalany był na podstawie deklaracji o dochodach za miesiące: wrzesień, październik i listopad 2003 roku oraz innych niezbędnych dokumentów potwierdzających dane stanowiące podstawę do ustalenia wysokości świadczenia, zaś w sprawie z wniosku z dnia 1 marca 2004 roku, na podstawie deklaracji za miesiące: grudzień 2003 roku oraz styczeń i luty 2004 roku a także nowo złożonych niezbędnych dokumentów. Nie można więc przyjąć, iż postępowania w sprawach z wniosków R. S. z dnia 31 grudnia 2003 roku i z dnia 1 marca 2004 roku toczyły się w tożsamym stanie faktycznym. Za błędne zatem należy uznać wskazania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnośnie umorzenia postępowania administracyjnego, co do okresu trzech miesięcy (kwiecień - czerwiec 2004r.) objętych wnioskiem z dnia 1 marca 2004r. Należy mieć także na uwadze, iż w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 października 1999r., powołanej trafnie w skardze kasacyjnej, wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż każdy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wszczyna odrębne postępowanie w nowej sprawie. W związku z powyższym, podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia braku możliwości podjęcia na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji, którą by uchylono w całości decyzję organu I instancji i orzeczono w części co do istoty sprawy oraz umorzono postępowania w pozostałej części, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od dokonywania oceny zasadności przedstawionego w uzasadnieniu skargi poglądu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszania przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Powołany przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. Ustawodawca jednocześnie nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Zgodzić się jednocześnie należy, iż nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. Jak już wyżej zaznaczono, złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres obejmujący miesiące, na które przyznano dodatek wcześniej wydaną decyzją ostateczną nie powoduje bezprzedmiotowości wniosku w tym zakresie. Celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Sprzeczne z ratio legis ustawy, byłoby zatem pozbawienie pomocy osób uprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego za niektóre miesiące, tylko z tego powodu, że złożyły wniosek, który obejmuje swym zakresem część okresu sześciomiesięcznego objętego inną decyzją. Zauważyć przy tym należy, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wykluczające złożenie wniosku w czasie sześciomiesięcznego okresu wypłacania dodatku mieszkaniowego prowadziłoby w niniejszej sprawie do pozbawienia R. S. dodatku za miesiące lipiec, sierpień i wrzesień 2004 roku. Uwzględniając zatem ratio legis omawianej ustawy, należy przyjąć, że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego, wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłanką materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie miesięcy nie objętych inną decyzją, organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Sformułowanie " przyznaje na okres 6 miesięcy" użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy zatem rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku uwzględniający skargę R. S., mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej.