II OSK 1213/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Stanisław Nowakowski /spr./, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W., M. W., M. W., J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1378/04 w sprawie ze skargi D., M., M. i J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. kwotę 300 (trzysta) złotych oraz 22 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika strony skarżącej (adwokata) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1378/04 dotyczy następujących bezspornych ustaleń: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 2 lipca 2004 r., znak: [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżących D., M., J. i M. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylającej zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 1 września 2003 r., nr [...]. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczającej nowy termin na 3 miesiące od daty doręczenia decyzji, a w pozostałej części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę zawieszenia postępowania wszczętego na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji było uprzednie wniesienie przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem, że nie może prowadzić postępowania administracyjnego skoro zawisła sprawa przed sądem administracyjnym ze skargi stron na tę samą decyzję, która z wniosku stron ma być przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności przez organ administracyjny w tym przypadku GINB. Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Przedmiotem badania organu, po sprawdzeniu legitymacji strony, jest wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji administracyjnej. Z kolei postępowanie sądowo-administracyjne zostaje wszczęte z dniem złożenia skargi przez uprawniony podmiot. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oznacza, że wobec zaskarżonego aktu administracyjnego rozpoczął się proces jego kontroli, według reguł wyznaczonych przez art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd wskazuje, że aktualnie obowiązujące przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi regulują jasno jedną z dwóch możliwych sytuacji, a mianowicie gdy wcześniejszy będzie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a skargę złożono w terminie późniejszym od tego wniosku, to zawieszeniu postępowania ulega postępowanie sądowe. Kwestię tę reguluje art. 56 P.p.s.a. obejmując swoją dyspozycją również inne rodzaje administracyjnych postępowań pozainstancyjnych. Ustawodawca ustanowił zatem w art. 56 P.p.s.a. obowiązek powstrzymania się przez sąd, w takim przypadku, od prowadzenia sprawy, dając pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu. Nadto podnosi się w wyroku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązuje zasada, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że niezależnie od treści zarzutów, sąd ma obowiązek skontrolować sprawę w całości, z urzędu biorąc pod uwagę wady zaskarżonego aktu upoważniające do stwierdzenia nieważności o ile zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Sąd przyjmuje, że w takim przypadku rozstrzygnięcie sprawy przed organem administracyjnym będzie zależało od wyroku sądu administracyjnego, gdyż wystąpi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazująca z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących zarzuca wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i w jej efekcie wadliwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym; 2. naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie oceny przedstawionych przez stronę dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logiki w zakresie uznania, że postępowanie sądowe wszczęte przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wypełnia przesłankę warunkującą rozstrzygnięcie w zainicjowanym przedmiotowym wnioskiem postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wskazując na zarzuty pełnomocnik wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie, oraz ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zarzucając naruszenie prawa materialnego – jak napisano w skardze kasacyjnej – a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP pełnomocnik skarżących uważa, że przedstawiona wykładnia zaprzecza brzmieniu przepisu, którego wykładnia językowa i systemowa wyklucza dokonaną przez sąd analizę dyspozycji tego przepisu a to dlatego, że: "Nie jest kwestionowany przez Sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku fakt istnienia w polskim systemie prawnym dwóch trybów prowadzących do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Jednym z tych trybów jest droga postępowania administracyjnego na podstawie nadzoru określonego w art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. i z drogi tej skorzystali skarżący w przedmiotowym postępowaniu." Jako drugi tryb, pełnomocnik wymienia, niezależny od poprzedniego, tryb sądowo-administracyjnego stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, który uruchamiany jest z chwilą wniesienia skargi na decyzję ostateczną do sądu i podejmowany jest przez sąd z urzędu. Powołana na tę okoliczność podstawa prawna (art. 4, art. 134 § 2 P.p.s.a.) nie jest zrozumiała. Podnosi się, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym zakresie jest w sposób oczywisty wadliwa, gdyż prowadzi do nieuzasadnionego wyłączenia przysługującej stronie drogi (trybu) stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem pełnomocnika strona jest upoważniona do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż tryb postępowania przed organem administracyjnym jest szybszy od trybu skargowego przed sądem administracyjnym. "Przeciwna wykładnia dokonana przez sąd w wyroku – jak czytamy w skardze kasacyjnej - prowadzi do uszczuplenia praw strony powodując naruszenie art. 2 i art. 7 w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez skarżącą utratę praw nabytych na drodze niedopuszczalnej ograniczającej wykładni prawa, a tym samym pozbawienie strony jednego z możliwych trybów zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego." Natomiast naruszenie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. adwokat wnoszący skargę kasacyjną uznaje jako "(...) mające wpływ na rozstrzygnięcie poprzez dokonanie oceny przedstawionych przez stronę dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logiki w zakresie uznania, że postępowanie sądowe wszczęte przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wypełnia przesłankę warunkującą rozstrzygnięcie w zainicjowanym przedmiotowym wnioskiem postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej decyzji." Za niedopuszczalne uznaje pełnomocnik skarżących stosowanie analogii w odniesieniu do art. 56 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zanim przedstawi się wykładnię jurydyczną dobrze jest by spojrzeć na tę sprawę od strony zasad zdroworozsądkowych. Dla wnoszącego skargę kasacyjną bowiem dowodem na brak logicznego myślenia jest to, że sąd pierwszej instancji nie widzi sensu, by sprawę stwierdzenia nieważności decyzji na drodze postępowania administracyjnego rozstrzygać przed wydaniem orzeczenia przez sąd, w którym ma być rozpoznana wcześniej wniesiona skarga na tę samą decyzję, co mają uzasadniać chociażby kwestie szybkości postępowania. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony do niego akt co do zgodności z prawem. Zatem co by było, gdyby organ administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a sąd administracyjny wniesioną na tę samą decyzję skargę by oddalił, gdyż nie znalazłby podstaw do jej uwzględnienia? Podnoszony przez pełnomocnika argument, że na drodze administracyjnej sprawy rozstrzygane są szybciej, by tu się nie sprawdził, gdyż konieczne by było ponowne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Sprawa by się mocno skomplikowała, gdyby – tak jak w tym przypadku – była jedna strona i nie była zainteresowana wniesieniem skargi. W obrocie prawnym by istniał wyrok uznający, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem oraz decyzja organu nadrzędnego tę decyzję eliminująca z obrotu prawnego. Nie jest to sytuacja możliwa do zaakceptowania. To bowiem sąd administracyjny jest powołany do kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych, a postępowanie nadzwyczajne także tej kontroli podlega. Skoro już wszczęto taką kontrolę, to nie ma podstaw by dać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które zostało uruchomione po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja unormowana w art. 56 P.p.s.a. Ustawodawca uznał bowiem, by w takim przypadku, gdy toczy się postępowanie w trybie nadzoru przed organem administracji publicznej postępowanie to zostało zakończone. Sąd w takim przypadku nie traci kontroli nad całokształtem sprawy, bowiem strona niezadowolona z rezultatu jaki jest wynikiem postępowania administracyjnego zawsze może wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadzi do prawomocnego zakończenia sprawy. Problem prawny jaki wynikł na tle niniejszej sprawy nie jest nowy a orzecznictwo sądu administracyjnego jak i stanowisko doktryny są w przeważającej mierze jednolite. Wypada podkreślić, że już pod rządami ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) powszechnie przyjmowano, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej w tej samej sprawie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowania o wznowienie postępowania. Pogląd taki wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie II SA/Gd 1353/99 (OSP zeszyt 5 z 2000 r., poz. 81), oraz w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie FPS 12/99 (ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 7), w której również przedstawiono aprobujące taką tezę poglądy doktryny, które dla przejrzystości problemu warto przytoczyć, gdyż uchwała zachowała, mimo zmiany przepisów, swój walor prawny. W uchwale mianowicie czytamy: "Przystępując do rozważań odnoszących się do poruszonej ostatnio problematyki prawnej, należy zauważyć, że ustawa o NSA, podobnie jak uchylone przez tę ustawę przepisy działu VI k.p.a., zawiera uregulowania zmierzające do wyłączenia konkurencyjności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, wszczętych prawnie skutecznym wniesieniem skargi. Wymaga jednak podkreślenia, że art. 35 ust. 4 ustawy o NSA dotyczy wprost tylko jednego przypadku zbiegu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem wszczętym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyłączając możliwość wniesienia tej skargi, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne "(...) w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności". Powołany przepis ustawy o NSA natomiast nie wprowadza zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do NSA. Zakazu takiego nie przewidywały także przepisy dawnego działu VI k.p.a. Jednakże na tle przytoczonych rozwiązań prawnych zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie z reguły przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do NSA stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W okresie obowiązywania art. 199 § 3 k.p.a. NSA zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. sygn. III SA 508/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 63) i w wyroku z dnia 10 stycznia 1991 r. sygn. I SA 1186/90 (niepubl.). W doktrynie zaś pogląd taki wyrazili m.in. A. Zieliński (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333) oraz M. Mincer-Jaśkowska (glosa do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 1988 r. sygn. III SA 718/87, OSPiKA 1989, nr 7-12, s. 322). Po wejściu w życie ustawy o NSA Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. Według tego ostatniego wyroku bowiem po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. L. Żukowski w glosie do tego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podziela w całości wyrażony w nim pogląd i zauważa, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Zdaniem Autora, skoro wniesienie skargi do NSA powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, to wydana w takim postępowaniu decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a." Stan prawny wynikający z przepisów obowiązującej obecnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. dotyczący konkurencyjności administracyjnych postępowań nadzwyczajnych i postępowania przed sądem administracyjnym, nie różni się istotnie od stanu prawnego wynikającego z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W szczególności uprawnienia organu administracji publicznej do ingerowania w zaskarżony do sądu administracyjnego akt są w swej istocie takie same (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 54 § 3 P.p.s.a.) i nadal istnieje zakaz prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (odpowiednio art. 35 ust. 4 i art. 56). Jest zatem uprawniony - formułowany w doktrynie prawa (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka - Medek Zakamycze 2005, teza 4 do art. 56 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2005, teza 19 do art. 56) pogląd, że dotychczasowe stanowisko jest aktualne także pod rządami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna natomiast przedstawia zarzuty, które do zaskarżonego wyroku się w rzeczywistości nie mogą odnosić. W szczególności sąd administracyjny nie mógł naruszyć art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem to nie sąd stosuje kodeks postępowania administracyjnego lecz organ administracyjny, który na podstawie tego przepisu postępowanie administracyjne zawiesił. Sąd wprawdzie błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie wyroku sądu administracyjnego stanowić będzie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak w tej sprawie nie jest to naruszenie prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie sądu nie stanowi w takim przypadku zagadnienia wstępnego. Organ administracyjny nie ma bowiem żadnej możliwości by wydać inne rozstrzygnięcie po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego jak jedynie umorzyć postępowanie o ile je w ogóle wszczął. Nadto uwzględnienie takiego zarzutu skargi kasacyjnej doprowadziłoby do wydania orzeczenia na niekorzyść strony skargę kasacyjną wnoszącej (art. 134 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a). Na marginesie dodać trzeba, że odrzucenie skargi przez sąd administracyjny miałoby ten skutek, że wszczęte przed organem administracyjnym postępowanie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie podlegałoby umorzeniu. W takim przypadku możliwe jest zawieszenie postępowania co może nastąpić na zgodny wniosek stron w rozumieniu art. 98 § 1 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. jak i Konstytucji RP jest zupełnie niezrozumiały. Strona nie została bowiem pozbawiona swych praw. Sprawa toczy się przed sądem administracyjnym, który uprawniony jest (i zobowiązany w razie zaistnienia podstaw) do orzekania także co do istnienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.(art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Decyzja administracyjna nabędzie zaś cech prawomocności dopiero po wyroku sądu administracyjnego. Co do logiczności rozstrzygnięcia, to była już o tym mowa a jakie dowody sąd miał dopuścić tego ze skargi kasacyjnej nie wynika. Skoro nie mogła się w ogóle toczyć sprawa w trybie nadzoru po wniesieniu na ten sam akt skargi do właściwego sądu administracyjnego, to oczywiste jest, że bez znaczenia jest zarzut nie dopuszczenia dowodów. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.