II SA/Wr 1170/03

Sygnatura akt II SA/Wr 1170/03 WYROK W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 r. sprawy ze skarg Wojewody D. i Prokuratora Okręgowego w Ś. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Sygnatura akt II SA/Wr 1170/03 UZASADNIENIE Uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rady Gminy D. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S . W podstawie prawnej organ przywołał art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm) a także uchwałę nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. i uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D . W uchwale tej (między innymi) w rozdziale 10, w § 37 postanowiono, że zgodnie z art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dla nieruchomości będących własnością Gminy D. ustala się stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0%. Dla pozostałych nieruchomości w/w stawkę ustala się w wysokości 10%. Na uchwałę tę skargę do sądu administracyjnego złożyli Wojewoda D. i Prokurator Okręgowy w Ś . Pierwszy wniósł o stwierdzenie nieważności § 37 zdanie pierwsze aktu i zarzucił, że określone w uchwale procentowe stawki wzrostu wartości nieruchomości, służące naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym są obligatoryjnym elementem regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego ustalenie przez Radę Gminy w D. w § 37 zdanie pierwsze stawki wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0% jest rażącym naruszeniem prawa. Natomiast Prokurator w swej skardze podniósł, iż skarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem skarżącego wskazane naruszenie nastąpiło z tej przyczyny, że plan został uchwalony [...] r., mimo iż uchwałą z dnia [...]r. odrzucono zarzuty J. B. i M. S. do projektu planu i wnoszący zarzut wnieśli na uchwałę odrzucającą zarzut skargę do sądu administracyjnego. W takim przypadku Rada Gminy winna powstrzymać się od uchwalenia planu do czasu rozpoznania skargi przez sąd. Niezastosowanie się do wymogu ustawowego stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W doręczonych sądowi odpowiedziach na skargi Gmina D. wniosła o ich oddalenie i wskazała, że ustawa nie zakazuje określić "0" stawki jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości określonej w trybie art. 36 ust. 3 ustawy. Nie podzieliła także Gmina poglądu wnoszącego skargę w zakresie przedwczesności uchwalenia planu. Wskazała, że w istocie pismo zakwalifikowane jako zarzut winno był być potraktowane jako protest, a co za tym idzie nie wstrzymywało procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargi są zasadne, a co za tym idzie skarżona uchwała musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami admini- 1 Sygnatura akt II SA/Wr 1170/03 stracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt administracyjnych, zakwestionowana przez organ nadzoru i Prokuratora Okręgowego w trybie art. 91 ustawy ustrojowej i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 21 poz.206) uchwała Rady Gminy D. z dnia [...]r., nr [...], dotyczyła uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S . Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym muszą odznaczać się legalnością, czyli inaczej mówiąc jest ona obowiązana działać zgodnie z prawem. Właśnie zgodność z prawem podjętych uchwał lub zarządzeń organów gminy, w myśl przywołanego art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), bada organ nadzom, który o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka w rozstrzygnięciu nadzorczym, w trybie określonym w art. 90. Podobnie ma się sytuacja z Prokuratorem, w myśl art. 5 ustawy o Prokuraturze. Wskazany przepis stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu, zakwestionowana uchwała, jako niezgodna z prawem, a to naruszająca ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu istotnym, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych, sporna uchwała nie została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). Zastosowanie tych norm prawa materialnego znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W świetle bowiem wskazanego przepisu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według brzmienia przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego od dnia 4 sierpnia 2002 r., organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz 2 Sygnatura akt II SA/Wr 1170/03 albo prezydent miasta. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: 1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu, 2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu, 2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6, 3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu, 4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia, 6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów, 7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, 8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, 9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych, 10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, 11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a, 12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu. 13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem, 14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ocenie w przypadku zakwestionowania uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej rozważenia zatem wymaga, czy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S., przed rozpoznaniem skarg na zarzuty przez sąd administracyjny, a także określając zerową stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, organ gminy nie postąpił sprzecznie z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy ustrojowej, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawo- 3 Sygnatura akt II SA/Wr 1170/03 dawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny, niż stwierdzenie nieważności, sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawąjej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Jak wyżej wskazano, zgodnie z treścią art. 18 ust 2 pkt 11 organ egzekutywy gminy jest obowiązany przedstawić radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. W konsekwencji nie można przystąpić do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przed rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny skarg na uchwały dotyczące zarzutów wniesionych do projektu. Z kolei w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy, każde naruszenie przepisów jej art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Nieważna zatem jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skarg na uchwały podjęte w zakresie odrzucenia zarzutów złożonych do projektu planu. Inaczej mówiąc, nie ulega wątpliwości, że prawidłowa wykładnia omawianych przepisów wskazuje jednoznacznie, iż aby uczynić zadość jego wymogom wójt musi dysponować prawomocnym orzeczeniem sądu, wydanym po rozpoznaniu skargi na nie-uwzględniony w toku procedury planistycznej zarzut do projektu planu. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu zawisła sprawa ze skargi J. B. i PPHU B J. B. i M. S. o sygnaturze II SA/Wr 52203 i że wyrok w tej sprawie został wydany 21 lipca 2005 r., zatem ok. 2 lata po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego zostało obarczone istotną wadą prawną, dlatego uchwała musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego. Identyczne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2001 r. (II SA/Kr 2335/01, Wspólnota 2002, nr 11), w tezie którego wskazano, że "nieważna jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym)". Ponieważ, co jest niesporne, z sytuacją przedwczesności uchwalenia planu mamy do czynienia w sprawie niniejszej, zatem - wobec niezachowania bezwzględnych wymogów ustawowych z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - skarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. 4 Sygnatura akt II SA/Wr 1170/03 Zasadny pozostaje także zarzut Wojewody D. w zakresie sprzeczności z prawem zapisu uchwały określającego zerową stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Według art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten wskazuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, klauzulę określającą w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jednorazową opłatę pobieraną w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia to, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo, ograniczając jej skalę do 30%o wzrostu wartości nieruchomości i pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej konkretnego procentowego wymiaru. Z treści przywołanego wcześniej przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sama opłata ma postać obligatoryjną, na co wskazuje kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę...". Taki charakter opłaty uzależniony jest oczywiście od zrealizowania się przesłanek ustawowych jej pobrania. W tak określonych warunkach prawnych nie można zaakceptować poglądu prezentowanego przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że gmina ma pełną uznaniowość w zakresie ustalania procentowej wielkości opłaty jednorazowej. Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach określonych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%>), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki nie tylko nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 powoływanej ustawy, ale prowadziłoby jednocześnie do wytworzenia sytuacji sprzecznej z wolą ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — orzekł jak w sentencji. 5