II OSK 1388/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 422/04 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie sygn. II SA/Rz 422/04, wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r., po rozpatrzeniu skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2004 r., orzekającą o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów na działce nr 903 stanowiącej własność S. K. oraz na działce nr 906 stanowiącej własność J. M., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku przytoczono następujące okoliczności faktyczne i prawne: Podstawą materialno – prawną decyzji uznającej rekultywację za zakończoną jest art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16 poz. 78 ze zm.) W przedmiocie rekultywacji działek nr 903 i 906 została wydana decyzja z dnia 13 października 1995 r. zatwierdzająca projekt rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych po odwiercie gazu – Z. i zobowiązująca Po.; Z. w J. do rekultywacji działek, zgodnie z projektem rekultywacji w terminie pięciu lat od zakończenia działalności przemysłowej. W projekcie wskazano jakie zabiegi agrotechniczne należy wykonać i określono ich kolejność. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące jakości wykonanej orki oraz zebrania dopiero po wykonaniu orki kamieni i innych zanieczyszczeń Sąd uznał za zasadne, wskazując na naruszenie kolejności robót określonych w projekcie rekultywacji poprzez przystąpienie do robót mających na celu odtworzenie i poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych gleby, w tym do zabiegów agrotechnicznych przed uporządkowaniem terenu. O zakończeniu rekultywacji można mówić w ocenie Sądu wówczas, gdy gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Jedynym kryterium oceny czy w konkretnym przypadku nastąpiła rekultywacja gruntów może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Sąd powołał się w tej mierze na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 2 października 1989 r. sygn. II SA 892/89, ONSA 1989/2/86. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu istnieją wątpliwości, czy na skutek przeprowadzonych prac zrekultywowane zostały działki, o których mowa w decyzji. Przeprowadzone dwukrotne oględziny, wątpliwości tych nie usunęły. Nadal istnieje spór co do jakości wykonanych prac i podnoszone są okoliczności, że na powierzchni gleby pozostały różnego rodzaju zanieczyszczenia po wiertni. Niezbędne jest w tej sytuacji zasięgnięcie opinii biegłego, w celu oceny, czy przeprowadzone roboty są wystarczające do uznania rekultywacji za zakończoną, czy też dla przywrócenia gruntom poprzednio posiadanych wartości użytkowych niezbędne jest wykonanie dodatkowych prac i jakich. Wobec nie wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności, czy istotnie wskazane w zaskarżonej decyzji grunty zostały zrekultywowane, naruszone zostały w ocenie Sądu przepisy postępowania art. 7 i 77 § 1 Kpa obligujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka z o.o. – Z. w J., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną wadą, a także na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co pozwoliłoby stwierdzić, czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że zakwestionowana przez Sąd decyzja uznająca rekultywację za zakończoną została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy. Postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji nie ma żadnych uchybień, a organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Protokół oględzin z dnia 25 lutego 2003 r. potwierdził, że na powierzchni ziemi nie ma pozostałości po wiertni, a wszystkie prace określone w projekcie rekultywacji zostały wykonane. Właściciel gruntu może żądać wykonania rekultywacji ponownie, ale w odrębnym postępowaniu opartym o art. 94 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27 poz. 96 ze zm.), które to postępowanie jest niezależne od postępowania opartego o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona skarżąca podnosi, że art. 22 cyt. ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, przewiduje wydanie aż czterech decyzji związanych z rekultywacją, ale tylko decyzja określająca stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu wymaga sporządzenia dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu bierze pod uwagę ewentualne przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 tego przepisu Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wskazała na naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie administracyjne w jej ocenie nie było dotknięte żadną wadą. Zarzut powyższy jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji, które orzekły o uznaniu za zakończoną rekultywacje gruntów na działkach nr ew. 903 i 906 położonych w R., stwierdził, że z naruszeniem przepisów kpa, nie została wyjaśniona istotna dla sprawy okoliczność, czy wskazane w zaskarżonej decyzji działki zostały zrekultywowane, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu należy uznać za prawidłowe i nie podważają go podniesione w skardze zarzuty. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 4 pkt 18 zawiera definicję rekultywacji, według której przez rekultywacje gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Definicja na pierwszy plan wysuwa cel rekultywacji, który powinien zostać osiągnięty, nie zaś działania które mają do tego celu doprowadzić. W świetle tej definicji o zakończeniu rekultywacji można mówić wówczas, gdy gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Ocena, czy w konkretnym wypadku nastąpiła - czy też nie nastąpiła - rekultywacja gruntu, nie może być uzależniona od zakresu wykonanych robót rekultywacyjnych. Jedynym kryterium przy tej ocenie może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntu nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Ustalenie tej okoliczności wymaga dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez podjęcie wszelkich niezbędnych czynność, nie wyłączając dopuszczenia dowodu z opinii biegłego do spraw rolnych. Organy obu instancji w niniejszej sprawie przekonanie o tym, że w wyniku dokonanych prac nastąpiła rekultywacja gruntów, oparły na wykonaniu robót określonych w projekcie rekultywacji i dwukrotnie przeprowadzonej wizji w terenie. Rację zatem ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skoro nadal istnieje spór (właściciele działek kwestionują prawidłowość przeprowadzonej rekultywacji) czy wykonane roboty doprowadziły do rekultywacji, tj. do przywrócenia ich wartości użytkowych, niezbędne jest zasięgnięcie opinii biegłego do spraw rolnych, w celu dokonania oceny, czy przeprowadzone roboty przywróciły gruntom posiadane uprzednio wartości użytkowe i rekultywację można uznać za zakończoną, czy też należy wykonać dodatkowe prace i jakie. Strona skarżąca zasadnie podnosi, że art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że rozmiar ograniczenia wartości użytkowych gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, nie ma zastosowania do postępowania o uznanie rekultywacji za zakończoną. Jak wynika z art. 22 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5, organ wydaje decyzję określającą stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowych gruntów. Co do innych decyzji przewidzianych w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, w tym co do decyzji o uznanie rekultywacji za zakończoną art. 22, który ma zastosowanie w sprawie nie odwołuje się do art. 28 ust. 5. Inne stanowisko w tym przedmiocie zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. w sprawie sygn. II SA 4116/03, LEX 4647/05, przyjmując, że wymóg sporządzenia dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, odnosi się również do decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Pogląd wyrażony w powyższym wyroku jest odosobniony i nie podziela go Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Nie oznacza to jednak, że brak jest podstawy prawnej do zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy w tym postępowaniu. Podstawę do powołania biegłego w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 84 kpa, według którego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Ocena, czy gruntom przywrócono wartości użytkowe z uwagi na charakter degradacji, związany z wykonaniem odwiertu gazu wymaga wiedzy specjalistycznej, którą dysponują rzeczoznawcy. Przyjęte zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, że nie wyjaśniono kluczowej dla sprawy okoliczności, czy istotnie wskazane w zaskarżonej decyzji grunty zostały zrekultywowane i że dla wyjaśnienia tej okoliczności zachodzi konieczność wydania opinii przez biegłego, uznać należy za w pełni uzasadnione. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.