II SA/Bk 43/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2004r. sprawy ze skarg M. A. i Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1574) oraz art. 24 f i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 zm: Dz. U. z 2002r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, nr 214, poz. 1806 oraz z 2003r. Nr 80, poz. 717 I Nr 162, poz. 1568), Rada Miasta S. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. A., wybranego w okręgu wyborczym nr 2, z listy nr 9 KWW SM "[...]". Uchwała znajdująca się w materiale sprawy nie zawiera szerszego uzasadnienia faktycznego. Z materiału sprawy wynika, iż radny M. A. jest prezesem spółdzielni mieszkaniowej, której część budynku usytuowana jest na gruntach komunalnych, dlatego też – zdaniem Rady – zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego określone w art. 24 "7" w/w ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałę powyższą zaskarżyli do Sądu administracyjnego: 1. zainteresowany prezes SM M. A. oraz 2. Prokurator Rejonowy w S. Skarżący M. A. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości zarzucając: 1. Obrazę art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym polegającą na błędnym przyjęciu, iż w/w przepis ma zastosowanie do reprezentanta (prezesa) spółdzielni mieszkaniowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej uchwale, 2. Obrazę art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16.07.1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin polegająca no podjęciu przez Radę Miasta S. w/w uchwały po upływie ustawowego terminu pozwalającego na podjecie tego typu uchwały, 3. Istotne naruszenie prawa polegające na obrazie art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy wymienionej w punkcie zarzutu nr 2, polegające na wskazaniu w/w przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy podjęcie tejże uchwały nastąpiło po terminie w cytowanym przepisie 4. Obrazę art. 24 f ustawy wymienionej w pnt 1 zarzutów polegającą na wskazaniu tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, podczas gdy ewentualna uchwała w tym zakresie powinna być podjęta w oparciu o treść art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, reprezentanci Rady Miejskiej błędnie przyjęli, iż w/w artykuł może mieć zastosowanie do Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej. Przepis art. 24 f ust. 1 wskazuje jasno i czytelnie, iż radni nie mogą prowadzić z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być jej przedstawicielem. I tak, po pierwsze, art. 24 f ust. 1 mówi się o prowadzeniu działalności gospodarczej, zarządzaniu, byciu przedstawicielem – przy czym warunkiem koniecznym jest wykorzystywanie mienia komunalnego. Faktem jest, iż część budynków SM usytuowana jest na zasobach komunalnych (li tylko gruntach), jednakże należy stanowczo podkreślić, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa nie prowadzi na własny rachunek sensu stricto działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Ustawy – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999r. Nr 101, poz. 1178) – działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa itp. Wykonywana w sposób ciągły. O ile można zgodzić się, iż działalność Spółdzielni Mieszkaniowej nosi cechy funkcjonowania ciągłego – nie sposób zgodzić się, iż prowadzi działalność zarobkową w świetle Ustawy o działalności gospodarczej. Zgodnie z §3 ust. 1 Statutu SM-S. "Przedmiotem działalności Spółdzielni jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych i innych członków oraz ich rodzin poprzez dostarczanie członkom SM lokali mieszkalnych i in. Taki jest faktyczny cel działalności Spółdzielni Mieszkaniowej, ale nie jest to cel zarobkowy. Spółdzielnia Mieszkaniowa może prowadzić działalność gospodarczą, ale jest to działalność gospodarcza sensu largo i dotyczy wyłącznie interesu "swoich członków". Taka działalność nie może być uznana za zarobkową. Wskazać też należy, iż Prezes SM z działalności SM nie czerpie korzyści dla siebie, bowiem nie działa w imieniu własnym. Nie można też mówić o zarządzaniu "przedsiębiorstwem" prowadzącym działalność gospodarczą. Charakterystycznym jest to, iż w województwie p. jedynie Rada Miasta S. podjęła tego typu uchwałę, podczas gdy Prezesi Spółdzielni Mieszkaniowych z S., A., G., Ł. pełnią jednocześnie funkcje radnych. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca przyznał Radzie Miejskiej wyraźnie określony termin /zupełnie niekrótki/ do podjęcia uchwały w zaskarżonym przedmiocie, to nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia tezy, iż w przypadku, gdy dana Rada Miejska tego terminu nie dochowa, może podejmować uchwały w tym zakresie, bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Skarżący Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 27 "f" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator powołał się na aktualny kierunek linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapoczątkowany wyrokiem z dnia 6 listopada 2003r. (sygn. akt SA/Rz 1169/03). Reasumując Prokurator Rejonowy stwierdził, iż użytkowanie wieczyste, z którego korzysta Spółdzielnia Mieszkaniowa w Sejnach, stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, zatem nie jest korzystaniem z mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Użytkowanie wieczyste nie mogło zatem stanowić przeszkody do pełnienia funkcji radnego przez M. A. Radnym może więc być osoba prowadzącą działalność gospodarczą na gruncie komunalnym, do którego przysługuje prawo użytkowania wieczystego nabyte przed dniem wyboru na te stanowisko, co dotyczy radnego M. A. W złożonych w odpowiedziach na skargę – Przewodniczący Rady Miasta S. wniósł o: 1. oddalenie skargi M. A., 2. odrzucenie skargi Prokuratora Rejonowego w S. Organ gminy wnosi o odrzucenie skargi Prokuratora Rejonowego w S.na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ze względu na fakt, że sprawa objęta skargą Prokuratora Rejonowego pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. Pan M. A., którego skarga dotyczy, złożył skargę na uchwałę Rady Miasta S. dotyczącą wygaśnięcia mandatu radnego, która wraz z odpowiedzią na skargę została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 11.02.2004r. Wnosząc o oddalenie skargi organ gminy podniósł m. in. "Nie ma znaczenia, że prowadzona działalność nie jest obliczana na osiąganie zysków, a zmierza jedynie do pokrywania kosztów dochodami. Spółdzielnie obowiązuje bowiem zasada racjonalnego gospodarowania, a specyfika gospodarki finansowej powoduje, że cała działalność gospodarcza nie jest obliczona na osiąganie zysku (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 06.12.1991r., sygn. akt III CZP 117/91, opubl. OSP 1992/II 12. poz. 235). Tak więc wykonywanie przez spółdzielnie działalności polegającej na zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych, a także lokali użytkowych i garaży jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Niewątpliwie też działalność ta prowadzona jest z wykorzystaniem mienia komunalnego będącego w wieczystym użytkowaniu spółdzielni. Z tytułu wieczystego użytkowania spółdzielnia wnosi na rzecz gminy stosowne opłaty. Z unormowań ustawy prawo spółdzielcze oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika naruszenie przez skarżącego art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wywołało z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Samo wygaśnięcie mandatu obliguje radę gminy do podjęcia stosownej uchwały. Uchwała taka została podjęta i nie została zakwestionowana przez organ nadzoru tj. Wojewodę P. Chybiony jest również zarzut przekroczenia terminu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Terminy określone w "Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw" są terminami procesowymi, do których należą tzw. terminy instrukcyjne, zastrzeżone dla czynności organu rozpatrującego sprawę, mające zapewnić sprawność działania. Ich naruszenie nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji i uprawnień. Terminy te należy "odczytać" jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały (uchwała NSA w składzie 7 sędziów – ONSA 1001/2/50 z dnia 2000.10.23). Terminy te nie mają charakteru terminu prekluzyjnego, gdyż pozbawiałyby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej nastąpienie zdarzenia wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała został wydana z naruszeniem prawa, dlatego też Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić należy przede wszystkim, iż bezzasadny jest wniosek organu gminy o odrzucenie skargi prokuratora, z powołaniem się na okoliczność, iż sprawa jest już w toku postępowania. Zgodnie z przepisami art.58 § 1 pkt 4 Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. W niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość stron albowiem druga skargę wniósł prokurator, który jest uprawniony do wnoszenia skargi na podstawie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do legalności zaskarżonej uchwały decydujące znaczenie ma rozstrzygniecie problemu, czy grunty znajdujące się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej zaliczać należy do kategorii "mienia komunalnego gminy" w rozumieniu art. 24 "f" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Natomiast podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ustawy). Takimi odrębnymi przepisami prawa, gdy chodzi o sposób wykorzystania nieruchomości jako składników majątkowych mienia komunalnego są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Przepis art. 1 pkt 1 ustawy stwierdza, iż ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącym własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, w tym także oczywiście gmin. Zgodnie z przepisami ustawy dla potrzeb gospodarowania tworzy się zasoby nieruchomości. W każdej, gminie tworzy się zasób nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy, gminny zasób nieruchomości stanowią nieruchomości, które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stanowiły własność gminy i nie znajdowały się w użytkowaniu wieczystym lub trwałym zarządzie oraz nie były obciążone prawem użytkowania, w tym nieruchomości nabyte na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Gminny zasób nieruchomości stanowią również nieruchomości, które po wejściu w życie ustawy zostały nabyte, w drodze umowy, na własność lub w użytkowanie wieczyste gminy 9art. 24 ust. 1 pkt 1). Z przytoczonego przepisu wynika, iż z woli ustawodawcy nieruchomości stanowiące własność gminy, lecz oddane w użytkowanie wieczyste nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości, a zatem gospodarowanie tymi nieruchomościami nie należy do kompetencji gminy. Z drugiej strony, nieruchomości nie będące własnością gminy, lecz będące w użytkowaniu wieczystym gminy wchodzą do zasobu gminnego i gospodarowanie nimi należy do kompetencji organów gminy. Skoro zatem gospodarowanie, z zatem i wykorzystanie nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste nie należy do gminy, lecz stanowi uprawnienie własne użytkownika wieczystego, nie można przyjąć, iż wykonywanie uprawnień użytkownika wieczystego następuje "z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24 "f" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". W konsekwencji stwierdzić należy, iż pełnienie funkcji prezesa spółdzielni mieszkaniowej, posiadającej w użytkowaniu wieczystym grunty stanowiące własność gminy, nie wyłącza możliwości pełnienia przez tegoż prezesa funkcji radnego gminy. A zatem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (art. 24 "f" ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 152 w/w ustawy.-