II OSK 1354/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1451/02 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie budowy i rozbiórki domków letniskowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1451/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. oddalił zarzuty zgłoszone przez M. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego rozbiórki domku letniskowego (do wysokości fundamentów) oraz zbiornika na ścieki, wybudowanych na działce nr 530/1 (obręb geodezyjny S.) w miejscowości K. i nakazał uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce. W piśmie z dnia 10 grudnia 2001 r. skarżący jako podstawę zarzutu wskazał przesłankę określoną w art. 33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), to jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zgłoszony zarzut uznał za bezzasadny, bowiem grzywna w celu przymuszenia jest, jego zdaniem, najmniej uciążliwym środkiem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 maja 2002 r. Organ wyższego stopnia podzielił stanowisko organu I instancji, zauważając także, że pozostałe argumenty zawarte w piśmie z dnia 7 grudnia 2001 r. nie stanowią zarzutów w rozumieniu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B., wywodząc, że zastosowane środki egzekucyjne są krzywdzące i zbyt uciążliwe, a wykonanie decyzji rozbiórkowej spowodowałoby niemożliwe do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę M. B. podzielił argumentację zaprezentowaną przez orzekające w sprawie organy. Sąd wskazał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku, jednak w przedmiotowej sprawie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń lub przymus bezpośredni byłyby dla skarżącego o wiele bardziej uciążliwe i wiązałoby się z dużo wyższymi kosztami. Dlatego też zasadnie organ wybrał grzywnę w celu przymuszenia, jako najmniej dolegliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania: "1) art. 145 § 4 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że klauzula o skierowaniu do egzekucji administracyjnej wydana w trybie art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oprócz innych braków została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, a mianowicie przez starostę (zamiast przez właściwego w sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.), co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymogów określonych w powyższym przepisie, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi (...) pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie: - art. 7 K.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, - art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych skutkujące naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie, - art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, - art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a w szczególności sposobu ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia przez prymat art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." W skardze zarzucono naruszenie przepisów Konstytucji, a mianowicie art. 32 Konstytucji poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i zasady równości w zaskarżonym wyroku. W ocenie skarżącego konsekwencją naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest rażące naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i mylne zastosowanie polegające na naruszeniu art. 145 pkt 1 lit. a tej ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak również naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 4 pkt 2, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 1. Odnosząc się do przedstawionych wyżej zarzutów należy na wstępie podkreślić, że istota niniejszej sprawy w zasadzie sprowadza się do tego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić zgłoszony przed tym sądem zarzut wymieniony w art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegający na niespełnieniu wymogów określonych w art. 27 cyt. ustawy. Jest bowiem poza sporem, że dopiero na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pełnomocnik skarżącego zakwestionował sposób sporządzenia klauzuli, w którą zaopatrzony był tytuł wykonawczy i wskazał jako podstawę tego zarzutu art. 33 pkt 10 cyt. ustawy. Zarzuty są środkiem zaskarżenia służącym wyłącznie zobowiązanemu do obrony jego interesów w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne narusza podstawowe zasady tego postępowania. Stosownie do brzmienia art. 27 § 1 pkt 9 cyt. ustawy winny być one zgłoszone przez zobowiązanego w terminie 7 dni od doręczenia pouczenia wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Wystąpienie z zarzutami po tym terminie czyni czynność tę bezskuteczną. Skoro więc dodatkowo zgłoszony przez skarżącego zarzut – którego podstawa określona została w art. 33 pkt 10 cyt. ustawy – został wniesiony po upływie tego terminu nie było podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności przez organy egzekucyjne a tym bardziej przez Sąd. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Nie może więc orzekać w sprawie nieobjętej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut zastosowania wobec zobowiązanego zbyt uciążliwego środka (art. 33 pkt 8 cyt. ustawy). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracyjnym. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego organy te winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględniać jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia ma na celu skłonić zobowiązany podmiot do wykonania obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że spełnienie określonego w tytule wykonawczym obowiązku powoduje umorzenie nałożonej a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny. W niniejszej sprawie zawarta w art. 7 § 2 cyt. ustawy zasada stosowania najmniej uciążliwego środka nie została naruszona. Podzielić należy stanowisko Sądu, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego z uwagi na zakres robót wykonawczych przy rozbiórce przedmiotowego obiektu spowodowałby większe obciążenie finansowe zobowiązanych. Koszt wykonanej przez odpowiednią firmę budowlaną rozbiórki tego obiektu byłby znacznie wyższy od wysokości grzywny w celu przymuszenia. Nie sposób więc zarzucić Sądowi, iż wyrażając przedstawiony wyżej pogląd, akceptujący stanowisko wyrażone w kontrolowanej decyzji naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3. Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 cyt. wyżej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi zawarte w ww. przepisie, w szczególności ustosunkowuje się do zawartych w skardze zarzutów, a także wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. 4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, iż w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego tego zarzutu. Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest wskazanie sposobu jego naruszenia. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym zakresie powoduje, iż sąd kasacyjny nie jest w stanie odnieść się do przedmiotowego zarzutu. Brak usprawiedliwionych podstaw prawnych wymienionej skargi kasacyjnej powoduje konieczność jej oddalenia (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie ww. przepisu orzekł jak w sentencji.