II SA/Gd 1451/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski,, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Barbara Kroczak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2002 r., Nr [..] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę II SA/Gd 1451/02 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 26 marca 2002 r. nr [...], na podstawie art. 20 § l pkt. 4 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. nr 36 poz.161 ze zm.) oraz zgodnie z art. 83 ust. l oraz art. 80 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzuty zgłoszone przez M. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki domku letniskowego (do wysokości fundamentów) oraz zbiornika na ścieki, wybudowanych na działce nr [...] (obręb geodezyjny S.) w miejscowości K. i nakazał uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w dniu 3 października 200l r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał M. B. pisemne upomnienie zawierające wezwanie zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej rozbiórkę domku letniskowego (do wysokości fundamentów) oraz zbiornika na ścieki, wybudowanych na działce nr [...] (obręb geodezyjny S.) w miejscowości K. i uporządkowanie terenu działki po wykonanej rozbiórce z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego powyższego obowiązku w terminie określonym w upomnieniu PINB w wystawił tytuł wykonawczy i wystąpił z wnioskiem do Starosty Powiatu o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 grudnia 2001 r. skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Starosta Powiatu w dniu 28 grudnia 2001 r. postanowieniem nr [...] odmówił uwzględnienia zarzutów w przedmiotowej sprawie. Zobowiązany złożył zażalenie na to postanowienie, w skutek którego zostało ono uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ niewłaściwy, ponieważ zgodnie z nowelizacją do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r. nr 123, poz. 1353), od 30 listopada 2001r. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień (art. 20 § 1 pkt 4). Wobec powyższego organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ustalono, że w treści pisma złożonego przez zobowiązanego w dniu 10 grudnia 2001r. występuje podstawa zarzutu wymieniona w art. 33 pkt. 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r. nr 36, poz. 161 ze zm.), zgodnie z którym: "Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłoszony zarzut uważa za bezzasadny, bowiem grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest jedynym środkiem przymuszającym stosowanym, gdy zobowiązany winien spełnić określony obowiązek polegający na znoszeniu lub zaniechaniu, lub też realizacji czynności, która jest związana z osobą zobowiązanego. Wysokość grzywny określona jest ustawowo i nie zależy od swobodnego uznania organu orzekającego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 maja 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § l pkt. l w związku z art. 144 k.p.a., oraz art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r Nr 36 poz. 161. ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego utrzymał zaskarżone postanowienie w całości w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jego uchylenia lub zmiany. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2001 r. wniósł zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Starostę w celu wyegzekwowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2001 r., nakazującej rozbiórkę domku letniskowego i zbiornika na ścieki na działce m [...] w miejscowości K.. Starosta postanowieniem z dnia 28 grudnia 2001r. [...] odmówił uwzględnienia tych zarzutów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie zobowiązanego stwierdził, że rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ niewłaściwy, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie Starosty w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w sprawie omawianego postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, posiadający od 30 listopada 2001r. kompetencje organu egzekucyjnego, nie uznając zarzutów strony, postanowieniem [...] oddalił zarzuty zgłoszone przez skarżącego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczy rozbiórki domku letniskowego (do wysokości fundamentów) oraz zbiornika na ścieki, wybudowanych na działce m [...] w miejscowości K.. Analizując stan prawny organ odwoławczy stwierdza, że zgodnie z art. 33 pkt. 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być, podnoszone przez wnioskodawcę, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Art. 116 wyżej cytowanej ustawy wskazuje jakie środki egzekucyjne może organ egzekucyjny stosować w celu doprowadzenia do wykonania nałożonych obowiązków. Także zdaniem organu wojewódzkiego grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym z wymienionych środków. Pozostałe argumenty strony podnoszone w piśmie z dnia 7 grudnia 2001 r. nie stanowią zarzutów w rozumieniu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym organ uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Odnosząc się do treści zażalenia z dnia 4 kwietnia 2002r. stwierdzić należy, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z 1995 r.) wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, chyba że Sąd, na wniosek strony wyda postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu, co do chwili obecnej nie nastąpiło. Pozostałe zarzuty strony zawarte w zażaleniu nie odnoszą się, według organu, bezpośrednio do postępowania egzekucyjnego, nie mogą więc mieć wpływu na powyższe rozstrzygnięcie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że rozstrzygniecie jest niesłuszne, ponieważ zgodnie z art. 33 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowano na tym etapie postępowania zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, którego wykonanie czyni bezprzedmiotowym skargę wniesioną w dniu 22 października 2001 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórki i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. (sygn. akt II SA/Gd 3580/01) Ponadto skarżący uważa, iż zastosowane środki egzekucyjne są krzywdzące i zbyt uciążliwe, a wykonanie decyzji o rozbiórce spowodowałyby niemożliwe do odwrócenia skutki, które groziłyby wyrządzeniem skarżącemu znacznej szkody. Odpowiadając na skargę organ wnosi o jej oddalenie i przytacza motywy jakie zamieścił w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika zaś z art. 1 § l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) stanowił, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: l) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6)niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § l, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Cytowany wyżej przepis prawa wymienia taksatywnie przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn (np. kwestionowanie przez zobowiązanego prawidłowości decyzji, z której wynika obowiązek) nie upoważnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia takich zarzutów. Jedną z przyczyn wniesienia zarzutów jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Stosownie do art. 116 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia cyt. wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: l) grzywna w celu przymuszenia, 2) wykonanie zastępcze, 3) odebranie rzeczy ruchomej, 4) odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, 5) przymus bezpośredni. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. § 2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Art. 7 ustawy stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. § 2. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten zawiera zatem dyrektywę stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Zarówno organ I, jak i II instancji uznały, iż najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest nałożenie na M. B. grzywny w celu przymuszenia. Nie ma znaczenia fakt kwestionowania przez skarżącego decyzji, która jest podstawą powstania egzekwowanego obowiązku. Wykonania tej decyzji nie wstrzymuje bowiem wniesienie skargi do Sądu, również Sąd postanowieniem jej nie wstrzymał. Jednocześnie wskazać należy, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku, jednak w przedmiotowej sytuacji jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, lub przymus bezpośredni byłyby dla skarżącego o wiele bardziej uciążliwe i wiązałoby się z dużo wyższymi kosztami dla zobowiązanego (np. koszt wykonania zastępczego). Dlatego też zasadnie organ wybrał nałożenie grzywny, jako najmniej dolegliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. Dodatkowo wskazać należy, że z art. 122 § 2 pkt 2 infine ustawy wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Zastosowanie innego środka egzekucyjnego byłoby w przedmiotowej sprawie niecelowe, albowiem koszt jego zastosowania przewyższałby wysokość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nf 153, poz. 1270) skargę oddalił. Na marginesie wskazać należy, iż zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący tego, iż klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego [...] do egzekucji administracyjnej, nie zawiera prawidłowo oznaczonego organu wydającego to rozstrzygnięcie, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, albowiem, jak wskazano wyżej Starosta Powiatowy nie był w dacie wydania tego rozstrzygnięcia organem właściwym. Ponadto tytuł ten nie był przedmiotem skargi.