III SA/Gl 596/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia Anna Apollo ( spr.) Sędziowie : Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Barbara Orzepowska - Kyć Protokolant : starszy sekretarz sądowy Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia dodatku do części szczegółowej planu ruchu zakładu górniczego oddala skargę. Sygn. akt III SA / Gl 596 / 04 Uzasadnienie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. decyzją z dnia [...]r. , po rozpatrzeniu wniosku Kompanii Węglowej S.A. – KWK "[...]" zatwierdził dodatek nr 2 do części szczegółowej planu ruchu na lata 2004 – 2006 Kompanii Węglowej S.A. – KWK "[...]" w G. dotyczący zwiększenia wybiegu ściany nr [...] w pokładzie [...] z przecznicy równoległej i przecznicy oddziałowej [...] na wschód oraz nowej redakcji punktów: 2.2, 2.4, 2.25 i 2.26. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, ze ponieważ eksploatacja ściany swymi wpływami obejmuje teren sołectwa P. gminy G. do dodatku dołączono postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...]r., w którym zawarto negatywną opinię o proponowanym zwiększeniu wybiegu ściany. Za podstawową przesłankę negatywnej opinii wskazano brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie postanowieniem z dnia [...]r. Wójt Gminy G. pozytywnie zaopiniowłą część szczegółową planu ruchu na lata 2001 – 2003. Dalej wskazano, że ściana prowadzona jest zgodnie z obowiązującym planem ruchu, a do zakończenia jej biegu pozostało średnio 25m Wykonana prognoza wpływu wydłużenia biegu ściany na powierzchnię terenu wykazał, ze wszystkie obiekty kubaturowe sołectwa P. pozostaną nadal pod wpływami odpowiadającym I kategorii terenu górniczego, a zgodnie z inwentaryzacją wszystkie obiekty znajdujące się w zasięgu wpływów tej eksploatacji posiadają co najmniej 2 kategorią odporności. Ponadto wydłużenie biegu ściany wprawdzie spowoduje zwiększenie osiadań na potoku [...] o 11 cm, a na starym potoku o 20cm, to jedna nie wpłynie to na grawitacyjny spływ wód. Ponadto do końca I kwartału 2004r. zostanie opracowana koncepcja modernizacji przepompowni przy ul [...] pod kontem ochrony przeciwpowodziowej sołectwa P.. W odwołaniu Gmina G. zarzuciła, iż decyzję wydano z naruszeniem koncesji r [...] udzielonej Kompanii Węglowej S.A., a w szczególności pkt 5c mówiącego o tym, że wydobywanie kopalin może odbywać się w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz nie naruszający określonego tym planem przeznaczenia terenów. Tymczasem proponowane wydłużenie biegu ściany nie uwzględniało postanowień wynikających z obowiązującego do dnia [...]r. Planu zagospodarowania Przestrzennego Gminy uzgodnionego z Kopalnia i Okręgowym Urzędem Górniczym. Za niedopuszczalne uznała powoływanie się przez organ I instancji na pozytywną opinię wyrażoną przez Wójta Gminy [...] w 2000r. i dotyczącą części szczegółowej planu ruchu na lata 2001 – 2003. Ponadto ta pozytywna opinia była warunkowana udrożnieniem przez kopalnię rowu A. Tego nie uczyniono. Woda nadal ma utrudniony spływ. Nie wykonano odwodnienia terenu. Dlatego domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i uwzględnienia warunków zawartych w Postanowienia Wójta Gminy G. dotyczących planu ruchu na lata 2001- 2003 i 2004 – 2006. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że warunkiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jest uprzednie wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji przysługuje stronie, tj. podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie. O tym, kot może być strona postępowania nie decyduje subiektywne przekonanie osoby lecz przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jej interes do pojęcia "interesu prawnego" . W orzecznictwie sądów administracyjnych, w ocenie organu odwoławczego, dominuje zdecydowany pogląd, ze tylko przepis prawa materialnego odnoszący się wprost do sytuacji danego podmiotu stanowi podstawę jej interesu prawnego. Odwołująca się Gmina nie wykazała istnienia przepisu prawa materialnego, z którego mogłaby wywieść swój interes prawny. Oceniając legitymację Gminy G. organ odwoławczy stwierdził, ze sprawa dotycząca zatwierdzenia planu ruchu – dodatku do planu podziemnego zakładu górniczego nie może dotyczyć interesu Gminy, gdyż interes ten nie wynik z żadnego przepisy prawa materialnego. Interesu tego nie da się wyprowadzić z przepisów Prawa geologicznego i górniczego ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego umorzono postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia dodatku do części szczegółowej planu ruchu zakładu górniczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina G., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 163,164 i 166 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 28 Kpa i domagała się uchylenia decyzji. Uzasadniając swoje zarzuty Gmina wskazała, iż art. 166 Konstytucji RP stwierdza, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast zgodnie z art. 163 i 164 Konstytucji RP gmina wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych. W ocenie skarżącej Gmina, jako reprezentant własnego mienia oraz interesów wspólnoty samorządowej ma interes prawny w zadaniu ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy jej zarzutów dotyczących zgodności zatwierdzonego dodatku do planu ruchu z obowiązującymi przepisami. Wywodzi go z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 140 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż wykonywanie zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej nie tworzy jeszcze legitymacji procesowej. Aby gmina mogła być strona postępowania administracyjnego musi wykazać, ze postępowanie dotyczy jej własnego – jako osoby prawnej – indywidualnego interesu. Zachodzi bowiem różnica pomiędzy normami prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa i obowiązki, dające się skonkretyzować w postępowaniu administracyjnym, a normami ustrojowymi, które określają ogólne kompetencje i zadania gminy. Interesu prawnego skarżącej nie da się także wyprowadzić z prawa własności nieruchomości objętych możliwymi wpływami robót górniczych. Bowiem sposób prowadzenia działalności górniczej określony dodatkiem do planu ruchu zakładu dotyczy eksploatacji złoża kopaliny, która zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie stanowi części składowej nieruchomości gruntowej. Tym samym właściciele nieruchomości położonych nad złożem nie mają interesu prawnego, który dawałby im przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wzorzec kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) stanowiącym, iż ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd może w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylić zaskarżoną decyzje jeśli ustali, iż została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie naruszył przy jej wydaniu prawa. Stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podstawą prawną do zaspokojenia przez organ administracji tego interesu musi być przepis prawa materialnego – administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z 19 stycznia 1995r. I SA 1326 / 93, GI 1966, nr 1 poz. 5)/. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1995r. I SA 2528/ 93 ONSA 1996r., nr 1 poz. 34 ). Przechodząc do zagadnień merytorycznych, należy zauważyć, że zasady sporządzania planu ruchu zakładu oraz tryb jego zatwierdzania zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm. ) oraz wydanego na mocy upoważnienia tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych ( Dz. U. nr 94, poz. 840 ze zm. ) Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 6 i art. 53 cytowanej ustawy plan ruchu dla każdego zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca (podmiot mający koncesję na prowadzenie działalności uregulowanej przez ustawę) na podstawie warunków określonych w koncesji, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego oraz projektu zagospodarowania złoża. Plan ten przedsiębiorca przedstawia w dwóch egzemplarzach właściwemu organowi państwowego nadzoru górniczego (§ 13 ust. 1 i 3 cytowanego zarządzenia). Plan podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji (art. 64 ust. 4 ustawy). W myśl art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu wymaga uprzedniego złożenia przez przedsiębiorcę opinii "właściwego organu samorządu terytorialnego". Niewyrażenie opinii w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o jej wydanie uważa się za brak zastrzeżeń do treści planu ruchu zakładu górniczego. Z powyższych przepisów wynika, że zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego następuje w drodze orzeczenia będącego decyzją administracyjną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stanowi ono "orzeczenie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie", co w doktrynie uznaje się za podstawowe cechy tego typu rozstrzygnięć (W. Dawidowicz: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 64 ust. 4 wprost mówi o decyzji. Organem uprawnionym do wydania omawianej decyzji jest właściwy organ państwowego nadzoru górniczego, czyli jeden z organów wymienionych w art. 106 cytowanej ustawy. Natomiast opinia przewidziana w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego jest jedną z form, w jakich organ samorządu terytorialnego wyraża swoje stanowisko na temat planu ruchu zakładu górniczego, podlegającego zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej organu państwowego nadzoru górniczego. Oprócz bowiem opinii wprost formułującej pogląd w sprawie wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wyrazić swoje stanowisko także w sposób dorozumiany, przez niezgłoszenie - w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu wniosku przedsiębiorcy - zastrzeżeń do przedstawionego mu do zaopiniowania planu. Omawiana opinia nie jest dokumentem, od którego zależy wszczęcie postępowania przed organem państwowego nadzoru górniczego. Jak wynika z przytoczonych na wstępie przepisów, przedsiębiorca, żądając wszczęcia postępowania, do swojego wniosku jest obowiązany dołączyć jedynie 2 egzemplarze wymagającego zatwierdzenia planu. Opinię wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dotyczącą planu ruchu podmiot gospodarczy dostarcza organowi decyzyjnemu w późniejszym czasie, to jest już w trakcie prowadzonego przez niego postępowania. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego może być wydana dopiero po zapoznaniu się przez organ państwowego nadzoru górniczego z przedstawioną mu przez przedsiębiorcę opinią wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do wydania tej opinii. Bez dopełnienia tego warunku rozstrzygnięcie sprawy przez organ państwowego nadzoru górniczego nie jest dopuszczalne. Przytoczona regulacja prawna nie tworzy po stronie gminy, na obszarze której prowadzone jest wydobycie kopaliny w podziemnym zakładzie górniczym legitymacji do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu lub zmian do tego planu. Dalej wskazać należy iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1491 ze zm. ) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8) edukacji publicznej, 9) (1) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych, 12) zieleni gminnej i zadrzewień, 13) cmentarzy gminnych, 14) (2) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, 18) promocji gminy, 19) współpracy z organizacjami pozarządowymi, 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samodzielność gminy w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania gruntów, w tym oddziaływania na tworzenie obszarów górniczych na terenie gminy i eksploatacji kopalin (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym ) wyraża się w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. oraz w uzgadnianiu koncesji – art. 16 ust. 5 ostatnio powołanej ustawy. Nie oznacza natomiast uprawnień do ingerowania w proces opracowania i zatwierdzania planu ruchu podziemnego zakładu górniczego. W szczególności z tego powodu, iż w ocenie gminy zmiany naruszają ustalenia tego planu. Skarżąca zresztą nie wykazała w jaki sposób proponowane zmiany w części szczegółowej planu ruchu zakładu bezpośrednio wpłyną na sferę jej praw. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 maja 2004r. sprawie o sygn. akt 3 / II SA / Ka 490 / 02 czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002r. sygn. akt II SA / Ka 2120 / 00, iż nieracjonalnym byłoby powielanie procedury uzgodnienia koncesji w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, czy zmian do tego planu. Wobec powyższego skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono.