I OSK 1305/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 956/04 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty na rzecz A. K. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie przepisów § 6 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. Nr 116, poz. 1092), Starosta Powiatu [...] odmówił uwzględnienia wniosku A. K. o zarejestrowanie publicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...]. Od decyzji tej A. K. wniosła odwołanie, kwestionując przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenie, że wobec wystarczającej liczby szkół publicznych na terenie Powiatu [...], utworzenie kolejnej szkoły wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie istniejącej już sieci szkół. Odwołanie to zostało uwzględnione decyzją Kuratora Oświaty w Szczecinie, który decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] odmówił A. K. udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej – Liceum dla Dorosłych w [...]. Uzasadniając tę decyzję organ stwierdził, że pomimo wydania przez Kuratora Oświaty pozytywnej opinii o rejestracji przedmiotowej szkoły, utworzenie jej nie byłoby korzystnym uzupełnieniem istniejącej już sieci szkół publicznych w Powiecie [...]. W pozytywnie zaopiniowanej przez Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół specjalnych na terenie tego powiatu, nie została ujęta szkoła prywatna dla dorosłych. Na terenie powiatu [...] funkcjonuje obecnie 7 szkół prywatnych ogólnokształcących dla dorosłych, w których kształcą się 1422 osoby. Istniejąca sieć szkół w pełni realizuje zadania edukacyjne i wychowawcze, a założenie nowej szkoły o takim samym profilu kształcenia jak istniejące, nie wpłynie korzystnie na liczbę uczniów ani też nie poprawi poziomu ich kształcenia. Na absolwentów szkół ogólnokształcących na tym terenie pracodawcy nie zgłaszają zapotrzebowania. Nadto przeprowadzona wizytacja w Szkole Podstawowej Nr 3 w [...], gdzie miałaby być zorganizowana przyszła siedziba Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wykazała, że wyposażenie tej szkoły nie nadaje się do funkcjonowania szkoły dla dorosłych. Od wymienionej wyżej decyzji A. K. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] Zachodniopomorski Kurator Oświaty odwołanie to uznał za nieuzasadnione i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ocenę z zaskarżonej decyzji, iż utworzenie wnioskowanego liceum nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół tego typu w powiecie [...]. Nie została więc spełniona przesłanka wymagana § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 III 2003 r. W toku postępowania odwoławczego Starosta Powiatu [...] przedłożył uchwałę nr XX/99/04 Rady Powiatu z dnia 15 I 2004 r. w sprawie utworzenia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] wraz z aktem założycielskim tego Liceum. Szkoła ta rozpocznie funkcjonowanie z dniem 1 IV 2004 r. W ten sposób stracił aktualność argument, iż z uwagi na brak takiego liceum na tym terenie, powstanie wnioskowanej szkoły korzystnie uzupełni istniejącą już sieć szkół. Mając to na względzie organ odwoławczy stwierdził, iż nie widzi obecnie podstaw do powoływania się na własną, wcześniejszą pozytywną opinię z dnia 29 IV 2003 r. Organ odwoławczy pominął jednocześnie ustalenia co do nieodpowiednich warunków do prowadzenia nauki w Szkole Podstawowej Nr 3 w [...], ze względu na przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku tej szkoły z naruszeniem art. 79 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzuciła jej naruszenie przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 III 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę fizyczną lub prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 1092) poprzez przyjęcie, że samo podjęcie przez Radę Powiatu w [...] w dniu 15 VI 2004 r. uchwały w sprawie utworzenia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...], wyczerpuje przesłankę korzystnego uzupełnienia sieci szkół w powiecie, co w konsekwencji czyni bezzasadnym wniosek skarżącego o założenie szkoły tego samego typu. Skarżąca zarzuciła następnie naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zaufania do działania organów administracji publicznej (art. 7 i 32 Konstytucji RP) poprzez uprzywilejowanie jednostki samorządu terytorialnego w sferze prowadzenia szkół oraz "dostosowanie" uzasadnienia decyzji dla potrzeb odmowy zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą szkoły. Zarzuciła również naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia, czy utworzenie szkoły przez skarżącą stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół w powiecie, jak również w województwie i regionie. We wniosku zawartym w skardze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej, a także poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dni 19 lipca 2005 r., skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego, jaka zaistniała w sprawie w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organy I i II instancji. Zmiana ta polega na podjęciu przez Radę Powiatu w [...] w dniu 15 czerwca 2004 r. uchwały Nr XX/99/04 w sprawie utworzenia Liceum dla Dorosłych w [...] i ustaleniu nowej sieci szkół ponadgimnazjalnych w tym powiecie. Wobec tego wniosek skarżącej nie spełnił podstawowej przesłanki określonej w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS z 4 III 2003 r., bowiem założenie wnioskowanej szkoły nie stanowiłoby korzystnego uzupełnienia sieci szkół w tym powiecie. Nadto na absolwentów liceów ogólnokształcących na tym terenie nie ma zapotrzebowania i stanowią oni liczną grupę bezrobotnych. Sąd uznał także, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i celowości i słuszności. W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. K. od tego wyroku zarzuciła ona, podobnie jak we wcześniejszym odwołaniu, naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 116, poz. 1092) wskutek uznania, że sieć szkół publicznych może stanowić uchwała jednostki samorządu terytorialnego powołanej do prowadzenia i zakładania szkół tego rodzaju oraz pominięcie przesłanek, jakimi powinny kierować się organy przy ocenie, czy utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół na tym terenie. Skarżąca podała w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej, iż ustalenie tego wymagało oceny zapotrzebowania lokalnej społeczności na szkołę danego typu i rodzaju przy uwzględnieniu liczby oddziałów poszczególnych klas, liczby słuchaczy, warunki wyposażenia, lokalowe i kadrowe itd. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie uwzględniono tego, iż na terenie pow. [...] nie istnieje ani jedna szkoła publiczna – liceum ogólnokształcące dla dorosłych. Wadliwe jest – zdaniem skarżącej – ustalenie, iż uchwała jednostki samorządu terytorialnego wypełnia sieć szkół i jest gwarantem prawa dorosłych do nauki i podnoszenia kwalifikacji. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 217 § 1 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. oraz art. 106 § 3 i § 5, a także art. 113 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez pominięcie wniosków dowodowych służących wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutu naruszenia przepisów art. 217 § 1 i 227 k.p.c. nie można uznać za uzasadniony, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych, regulujących postępowanie cywilne, a nie sądowoadministracyjne, nie mógł stosować. Postępowanie przed sądem I instancji reguluje całościowo ustawa z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i tylko w niewielkim zakresie ustawa ta odsyła do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5, art. 300). Z przepisów art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 tej ustawy wynika, iż przepisy k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym są stosowane odpowiednio i tylko co do przebiegu postępowania dowodowego, a nie co do jego zakresu czy roli, bowiem inne są funkcje sądu administracyjnego i sądu powszechnego. Przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe ma wyłącznie uzupełniający charakter i ogranicza się do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W żadnym razie nie ma do niego zastosowania zasada z art. 217 §1 k.p.c. Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie wniosku dowodowego skarżącej zawartego w jej piśmie z dnia 1 lipca 2005 r. (karty 23-25 akt WSA). W piśmie tym wnosiła ona o dopuszczenie dowodu z dwóch dokumentów: pisma Urzędu Statystycznego w Szczecinie, stwierdzającego liczbę słuchaczy w pierwszych klasach liceów ogólnokształcących dla dorosłych w roku szkolnym 2004 -2005 na terenie powiatu [...] oraz wykazu słuchaczy Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego w N[...], mieszkających na terenie powiatu [...]. Celem tego wniosku dowodowego było wykazanie przez stronę, iż nieuzasadnione jest stanowisko organów z zaskarżonej do Sądu decyzji, że powołanie nowej szkoły tego typu na tym terenie jest niecelowe i nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół. Mimo załączenia pisma z 1 VII 2005 r. do akt, Sąd nie ustosunkował się do zawartych w nim wniosków dowodowych i dowodów tych nie przeprowadził, chociaż istniały do tego podstawy w art. 106 § 3 p.p.s.a. i służyło to ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wiąże się z tym bowiem pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS z 4 III 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę fizyczną lub prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 1092). Podnosząc naruszenie tego przepisu strona wskazywała na fakt, iż organy bezpodstawnie twierdziły, że sama uchwała Rady Powiatu [...] z 15 VI 2004 r. o założeniu Liceum dla Dorosłych w [...] uzupełniła w wystarczającym stopniu istniejącą sieć szkół. W rzeczywistości liceum to w ogóle nie powstało. Fakt ten zdaje się potwierdzać treść odpowiedzi na skargę (k. 4 akt WSA), gdzie stwierdzono, że do 15 IX 2004 r. nie odnotowano zgłoszeń osób chętnych do kształcenia się w tym Liceum w roku szkolnym 2004-2005. Sąd nie wyjaśnił, czy szkoła – której dotyczyła uchwała Rady Powiatu z 15 VI 2004 r. – powstała z dniem 1 IX 2004 r., mimo iż fakt ten miał podstawowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutów ze skargi. Ustalenie bowiem, iż do powstania tej szkoły nie doszło łącznie z faktami, które miały dowodzić pominięte wnioski dowodowe skarżącej, mogłoby w zasadniczy sposób podważyć prawidłowość wniosku co do niecelowości powołania szkoły tego typu i braku przesłanki "korzystnego uzupełnienia sieci szkół" na tym terenie. Tych wątpliwości nie wyjaśniło ani postępowanie administracyjne ani przed sądem I instancji. Należy więc uznać, iż skarga kasacyjna zawiera uzasadnione zarzuty a niewyjaśnienie wskazanych faktów mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.