I OSK 1293/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 596/05 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. Spółka z o.o. z/s w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 596/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "A." Sp. z o. o. z siedzibą w [...] uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 3000 zł za brak opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że przedstawiona podczas kontroli pojazdu marki DAF nr rej. [...] w dniu 13 września 2004 r. dobowa karta opłat za przejazd po drogach krajowych wypełniona była w sposób niekompletny, bowiem nie wpisano do niej nr rejestracyjnego pojazdu, a zatem zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 ze zm.) karta ta nie mogła stanowić dowodu uiszczenia opłaty. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji był art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i lp. 1.4.1. załącznika ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz przepisy § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych (art. 42 ust. 1 ustawy), a ponadto podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego zobowiązany jest mieć przy sobie dowód uiszczenia takiej opłaty oraz winien okazywać go, na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 1 ustawy). W razie nieuiszczenia wymaganej przepisami opłaty wymierza się, stosownie do przepisów ustawy i załącznika do niej, karę pieniężną. Jeżeli jednak kierowca naruszył jedynie sformalizowaną procedurę prawidłowego wypełnienia karty opłaty, to może na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego dowodzić, iż opłatę faktycznie uiścił. Sąd podzielił argumenty skargi, co do zastosowanej podstawy prawnej odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy, w szczególności jej zakresu oraz naruszenia procedury odnośnie art. 107 kpa. Zakwestionował natomiast pogląd jakoby brak było podstaw do przypisania przedsiębiorcy odpowiedzialności za działania kierowcy i w tym zakresie wskazał na przepisy kodeksu cywilnego (art. 429 kc). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż wbrew poglądowi organu pierwszej instancji to nie kwestia braku możliwości identyfikacji pojazdu, ale kwestia, czy przedsiębiorca wypełnił obowiązki nałożone na niego w art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Sądu do organu – w świetle zasad ogólnych art. 107 kpa – należała zatem ocena, czy okazane w czasie kontroli dokumenty mogły stanowić o wypełnieniu owych obowiązków. Organ winien rozważyć, czy wobec przedstawionych przez stronę wyjaśnień okazana karta opłaty drogowej, mimo iż była wypełniona w sposób niekompletny mogła stanowić dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż wymóg wpisania nr rejestracyjnego do karty opłaty drogowej służyć ma wyeliminowaniu przypadków wykorzystywania tej samej karty jako dowodu opłaty za wykonywanie transportu drogowego więcej niż jednym pojazdem. Sąd podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie organ co prawda prawidłowo przyjął, że dowodem potwierdzającym skuteczne wniesienie opłaty jest karta opłat, która świadczyć może jednoczesne spełnienie dwóch przesłanek: nabycia karty opłaty i jej prawidłowego wypełnienia, ale wadliwie ustalił, że skarżący nie spełnił obydwu z tych przesłanek. Bezspornym bowiem jest, iż karta została nabyta przez przedsiębiorcę w dacie jej ważności, ale nie została w całości, a więc prawidłowo wypełniona. Ustalenia wymagała zatem kwestia, czy opłata ta została wniesiona skutecznie, a co za tym idzie jakiego naruszenia obowiązków ustawy o transporcie drogowym dopuściła się spółka. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia w zakresie zarzutów odwołania, czyli w kwestii zastosowania jako podstawy materialnoprawnej lp. 1.4.1., a nie lp.1.4.4. załącznika do ustawy, co stanowi o naruszeniu przepisów procesowych i ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności co do wymiaru nałożonej kary administracyjnej. Sąd podkreślił, iż zastosowana podstawa prawna winna być w decyzji nie tylko przytoczona, ale i wyjaśniona, natomiast w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 § 3 kpa jedynie lakonicznie stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd wskazał także, iż organ odwoławczy błędnie ustalił, że okazana podczas kontroli karta opłaty drogowej miała charakter dobowy, a nie siedmiodniowy, jak to wynika z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie dokonał oceny materiału dowodowego, ponieważ pominął dowód w postaci dokumentu zakupu karty. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż okazanie w dniu kontroli tj. 13 września 2004 r. karty opłaty bez wpisanego nr rejestracyjnego pojazdu, przy równoczesnym okazaniu posiadanego przy sobie dowodu zakupu karty drogowej z dnia 12 września 2004 r., na którym to dokumencie widniał nr rejestracyjny samochodu oraz seria i nr karty opłaty, nie mogło zostać ocenione przez organ pierwszej instancji jako brak możliwości identyfikacji pojazdu, którego dotyczy okazana karta. Skarżący wykazał bowiem w toku postępowania administracyjnego, że kierowca pojazdu zakupując tę kartę drogową w dniu poprzedzającym kontrolę przeznaczył ją właśnie dla skontrolowanego pojazdu. Od powyższego wyroku w ustawowym terminie Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych, a także art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, iż na uiszczenie opłaty drogowej składają się dwie czynności – zakupienia karty oraz jej wypełnienia zgodnego z wymogami § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych. Jedynie karta wypełniona w sposób i w terminie określonym we wskazanym przepisie stanowi dowód uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Skarżący podkreślił, że powyższy tok rozumowania jest zgodny z § 5 ust. 6 rozporządzenia, który przewiduje, iż karta niewypełniona albo wypełniona w inny sposób niż przewidziany w rozporządzeniu, a także karta zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z tych też względów, zdaniem skarżącego, należy uznać, że karta opłaty drogowej okazana w momencie kontroli przez kierowcę "A." Sp. z o. o. z siedzibą w [...], która nie zawierała nr rejestracyjnego pojazdu nie mogła stanowić dowodu uiszczenia opłaty, a zatem zaistniała przesłanka do nałożenia kary określonej w lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż fakt zamieszczenia numeru rejestracyjnego w dowodzie zakupu karty, a nie na samej karcie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem taka karta mogłaby być wykorzystywana do wykonywania przewozu również innym pojazdem. W rozpoznawanej sprawie nie ma także zastosowania, wbrew stanowisku spółki, lp. 1.4.4. załącznika do ustawy, gdyż okazana podczas kontroli karta była częściowo w ogóle niewypełniona, a zatem nie można powiedzieć, aby była kompletna jedynie z wadą nieprawidłowo wpisanych danych. Organ zakwestionował również stanowisko Sądu, jakoby naruszył art. 107 kpa i podniósł, iż w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił przyczyny zastosowania sankcji z lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Na zakończenie zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie orzekała już w sprawach, w których nakładana była kara za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, w warunkach, gdy na karcie nie pisano numeru rejestracyjnego i zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa skargi oddalał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.) stanowi, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Do takich obowiązków wynikających z ustawy należy zgodnie z art. 42 uiszczenie stosownej opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, którą to uiszcza się poprzez nabycie i wypełnienie karty opłaty. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazdy po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 7 art. 42 komentowanej ustawy, kartę dobową i siedmiodniową w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności karty wypełnić może przedsiębiorca. Przepis § 5 rozporządzenia określa również jak należy wypełnić taką kartę, a mianowicie musi ona być wypełniona jeszcze przed rozpoczęciem przejazdu, bowiem karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób niż przewiduje rozporządzenie, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (por. § 5 ust. 6 rozporządzenia). Tylko prawidłowo wypełniona karta opłaty zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia stanowi dowód uiszczenia opłaty. Ponadto stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kierowca podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazać na żądanie organu kontroli dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie był kwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. A zatem okoliczność, że w czasie kontroli pojazdu, jaka miała miejsce w dniu 13 września 2004 r., kierowca posiadał i okazał siedmiodniową kartę wypełnioną w sposób nieprawidłowy tj. niezawierającą nr rejestracyjnego pojazdu, nie budziła wątpliwości. Jednakże w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny z jednej strony stwierdził, że okazana karta nie została "w całości" czyli prawidłowo wypełniona, gdyż nie został wpisany nr rejestracyjny, natomiast z drugiej strony podkreślił, że organy administracji nie dokonały oceny, czy zakupiona karta faktycznie odnosi się do konkretnego pojazdu. Takie stanowisko Sądu na tle ustalonego stanu faktycznego jest niezrozumiałe, gdyż jak już powyżej wskazano karta opłaty niewypełniona lub wypełniona nieprawidłowo nie stanowi dokumentu wniesienia tej opłaty, a zatem w takiej sytuacji należy przyjąć, iż opłata w ogóle nie została uiszczona. Skoro bezspornym jest, że na karcie opłaty wbrew obowiązkowi z § 5 ust. 2 rozporządzenia nie został wpisany nr rejestracyjny pojazdu, to w rozpoznawanej sprawie należy mówić o wykonywaniu transportu drogowego bez uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych, a zatem - wbrew stanowisku Sądu - zastosowanie znajduje lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a nie lp. 1.4.4. tegoż załącznika. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia jest zasadny w sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 42, 87 i 92 ustawy o transporcie drogowym należy uznać za zasadny. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan faktyczny przyjęty w wyroku jest wystarczający do zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie bowiem zostały naruszone tylko przepisy prawa materialnego, co pozwala na rozpoznanie skargi. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.