II SA/Ka 2238/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 r. sprawy ze skargi I.B.-O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odpadów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...]r. I.B.-O., prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości stałych, zwróciła się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udzielenie stosownego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych na terenie miasta K. Wskazano, dołączając umowy z wymienionymi firmami, że odpady będą odbierane przez składowisko firmy A w S.Ś., kompostownię i sortownię MPGK w Z. oraz sortownię B w S.Ś. Wyliczono również tabor samochodowy, mający służyć do odbioru odpadów. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta K. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podany został przepis art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedsiębiorca nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, albowiem nie posiada środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności, jak również nie spełnia wymagań określonych w rozdz. I pkt 1.4) oraz 1.6) załącznika do uchwały nr 2708/02 Zarządu Miasta K. z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na świadczenie usług komunalnych, dotyczących posiadania umowy na odbiór odpadów przez obiekt do unieszkodliwiania, przetwarzania odpadów komunalnych oraz poddania odpadów komunalnych przetwarzaniu w ilości min. 40% z łącznej masy, w celu redukcji frakcji organicznej. Z przedłożonych kserokopii dowodów rejestracyjnych pojazdów stanowiących tabor specjalistyczny przeznaczony do odbierania odpadów wynika, że ich właścicielami są A.O. oraz Firma C S.A. w K. Z przedłożonych umów wynika zaś, że dotyczą one wyłącznie deponowania odpadów komunalnych na składowisku Firmy A w S.Ś. oraz wstępnie segregowanych odpadów i selektywnie gromadzonych odpadów komunalnych (papieru, tektury, szkła, tworzyw sztucznych) na Stacji Segregowni Odpadów firmy B w S.Ś. Umowa zaś zawarta [...]r. z MPGK w Z. została rozwiązana z dniem [...]r. Równocześnie stwierdzono brak umowy potwierdzającej gotowość przyjęcia odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie przetwarzania odpadów w celu redukcji frakcji organicznej, a wymóg przetwarzania w ilości min. 40 % z łącznej masy odpadów w celu redukcji frakcji organicznej zawierają powołane postanowienia pkt 1.6) załącznika do uchwały nr 2708/02 Zarządu Miasta z dnia 20 lutego 2002 r. W złożonym odwołaniu I.B. –O. zwróciła się o zmianę decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że podjęła działania w celu spełnienia stawianych warunków. Tytuł do dysponowania siedmioma pojazdami o wskazanych numerach rejestracyjnych udokumentowano dołączoną umową ich użyczenia, zaś odnośnie pojazdu marki [...] przedstawiono umowę leasingu, zawartą z Firmą C S.A. w K., dołączono również kserokopie dowodów rejestracyjnych pojazdów. Ilustrując starania o zawarcie umowy z przedsiębiorstwem dokonującym przetwarzania odpadów w celu redukcji frakcji organicznej, przedstawiono korespondencję prowadzoną w tym zakresie z różnymi podmiotami, działającymi na terenie województwa ś. W wyniku przeprowadzonego rozpoznania uzyskano potwierdzenie ze strony kompostowni w Ż., o gotowości przyjęcia odpadów z K. w postaci wyodrębnionej frakcji organicznej. Warunkiem współpracy jest jednak dostarczanie czystej frakcji organicznej, co wymaga jej pozyskiwania w miejscu powstawania przez selektywną zbiórkę. Aktualnie wytwórcy odpadów nie są do takiej zbiórki przygotowani, a jej efektywność w stadium początkowym nie przekroczy 10 % łącznej masy odpadów. Podniesiono jednocześnie, ze wnioskowane przedłużenie przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności, pozwoli na skuteczną realizację postanowień powoływanego w decyzji załącznika do uchwały Zarządu Miasta. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zebrany w sprawie materiał nie potwierdza wniosków organu I instancji, jakoby posiadany przez przedsiębiorcę sprzęt transportowy nie odpowiadał wymogom transportu odpadów komunalnych, zaś zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, zezwolenie może być wydane przedsiębiorcy, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności. W tym zakresie organ odwoławczy nie podzielił zatem stanowiska organu I instancji, co do przyczyn uzasadniających udzielenie odmowy wydania zezwolenia. Podniesiono natomiast, że w przekonaniu Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, iż strona nie wykazała możliwości poddania odzyskowi części odpadów komunalnych w minimum 40 % z ich łącznej masy, w celu redukcji frakcji organicznej, a tym samym nie spełniła wymogu określonego w pkt 1.6 rozdziału I załącznika do uchwały Zarządu Miasta. Kolegium wyraziło przy tym przekonanie, że wymogi określone w tej uchwale stanowią wypełnienie postanowień normy określonej w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, zatem strona nie spełniając wymogu określonego w uchwale, nie spełniła wymogu wynikającego z przepisu prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach wniosła I.B.-O., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy i bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu zarzucono, że uchwała Zarządu Miasta, w oparciu o którą odmówiono udzielenia zezwolenia, została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia . Art. 8 ust. 2 ustawy nakłada na przedsiębiorcę jedynie wymóg udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Tymczasem poprzez określenie szczegółowych wymagań, Zarząd Miasta nałożył obowiązki niemożliwe do spełnienia, których skarżąca mimo szczególnej staranności nie mogła bez swej winy spełnić. Wprowadzenie warunków niemożliwych do spełnienia prowadzi do eliminacji z rynku przedsiębiorców konkurencyjnych, jest także przejawem naruszenia granic upoważnienia ustawowego. Zarzucono również, że od dnia [...]r. określenie wymagań dotyczących zezwoleń należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, stąd wydanie decyzji w oparciu o uchwałę zarządu miasta stanowi przejaw aktu wydanego bez podstawy prawnej W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podnosząc iż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wójt , burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie odbierania i transportu odpadów komunalnych. Przed dniem [...]r. obowiązek ten spoczywał na zarządzie gminy. Zarząd Miasta K. określił warunki udzielania przedsiębiorcom przedmiotowych zezwoleń uchwałą z dnia [...]r. Uchwała ta obowiązuje do czasu ustalenia nowych zasad w tym zakresie przez Prezydenta Miasta K., albowiem przejęcie kompetencji zarządów gmin przez wójtów, burmistrzów i prezydentów, nie spowodowało automatycznej utraty mocy obowiązującej uchwał wydanych przez zarządy. W uchwale tej zawarto warunki, zgodnie z którymi odpady komunalne mają być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi w miejscu powstawania, a pozostała część odpadów ma być poddana przetwarzaniu min. 40 % z łącznej ich masy w celu redukcji frakcji organicznej. Odpady, które nie zostały przetworzone w opisany sposób, mają być transportowane do najbliżej położonych miejsc, celem ich odzysku lub unieszkodliwienia. Strona nie spełniła warunku, polegającego na przetworzeniu min. 40 % odpadów z łącznej masy w celu redukcji frakcji organicznej. Jeżeli strona uważała, że postanowienia tej uchwały naruszają jej interes prawny, winna była skorzystać z istniejących instrumentów prawnych służących eliminacji uchwał z obrotu prawnego. Kolegium nie jest zaś uprawnione do oceny prawidłowości uchwały. Wojewódzki Są Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm.), na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenia udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, organ właściwy wydaje zatem zezwolenie na wniosek przedsiębiorcy, jeżeli ten posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności (art. 7 ust. 2 ustawy). Treść wniosku określa art. 8 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie winien udokumentować gotowość przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1c ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi, mógłby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami. W niniejszej sprawie wydaną odmowę udzielenia zezwolenia oparto na przepisie art. 9 ust. 1c ustawy, z powołaniem się na niezgodność gospodarowania odpadami z przepisami prawa. W tym zakresie wskazano na postanowienia uchwały Zarządu Miasta z dnia 20 lutego 2002 r. nr 2708/02 w sprawie warunków udzielania zezwoleń na świadczenie usług komunalnych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591) oraz art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej pkt 2 uchwała ta została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jej tekstu na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta. W rozdziale I załącznika do tej uchwały zostały określone wymagania w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zgodnie z tą uchwałą przedsiębiorca jest zobowiązany do poddania odpadów komunalnych w pierwszej kolejności odzyskowi w miejscu ich powstawania. W pkt 1.6 wskazano natomiast, że w odniesieniu do pozostałej części odpadów, przedsiębiorca jest zobowiązany do poddania jej przetwarzaniu min. 40 % z łącznej ich masy, zbieranych z terenu miasta K., w celu redukcji frakcji organicznej. Wobec faktu, że wnioskodawczyni nie dysponowała zawartą umową umożliwiającą jej realizację tego wymogu, organy obu instancji uznały udzielenie pozwolenia na sprzeczne z prawem. Oceniając prawidłowość przedstawionej przez organy argumentacji należy zwrócić uwagę na charakter, jaki można przypisać powoływanej w sprawie uchwale Zarządu Miasta. Rodzaje aktów prawnych, mających charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa, wymienia art. 87 Konstytucji RP. W przepisie art. 87 ust. 2 Konstytucja wyodrębnia akty prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyodrębnia w art. 40 trzy rodzaje aktów prawa miejscowego: przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji ustawowej, ustrojowe przepisy wewnętrzne oraz przepisy porządkowe. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wydawać przepisy porządkowe w formie zarządzenia (do dnia 27 października 2002 r. przepis ten przewidywał takie uprawnienie dla zarządu, działającego w formie uchwały), w przypadkach niecierpiących zwłoki (art. 41 ust. 2 ustawy). Zarządzenia te podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Przepisy gminne podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.). Uwzględniając katalog aktów prawa miejscowego należy stwierdzić, że uchwała podjęta przez Zarząd Miasta K. dnia 20 lutego 2002 r. nr 2708/02 nie spełnia kryteriów aktu gminnego powszechnie obowiązującego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującym iż zarząd (aktualnie wójt) realizuje zadania określone przepisami prawa. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje określenie i podanie przez zarząd (wójta) do publicznej wiadomości wymagań, jakie winien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w szczególności zarząd może określić obszar, na którym usługi te mają być świadczone. Nie mieszcząc się w katalogu aktów prawa miejscowego, uchwała ta nie podlega rygorom związanym z obowiązkiem przedkładania wojewodzie, publikacji w dzienniku urzędowym, a nie stanowiąc prawa miejscowego, nie może kształtować sytuacji prawnej adresatów, w szczególności kreować obowiązków, nakazów lub zakazów określonego działania. W konsekwencji nie można również uznać, że wyłączną podstawą odmowy udzielenia pozwolenia może być nie spełnienie przez wnioskodawcę warunku o charakterze obowiązku, który ma swe wyłączne źródło w uchwale podjętej na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270),zwanej dalej PoPPSA, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.