I OSK 771/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski - spr., Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1114/04 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa adwokatowi W. C. kwotę 219,60 zł ( dwieście dziewiętnaście 60/100) obejmującą podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2005 r., I SA/Wa 1114/04 oddalił skargę S. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] oznaczonej jako działki nr 538/1 o pow. 0,2078 ha i nr 539/1 o pow. 0,2862 ha, ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w wysokości 25.191,00 zł i zobowiązaniu właścicieli do wydania przedmiotowej części nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji właścicielom. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister stwierdził, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] ustalono lokalizację autostrady A-2 i oznaczona wyżej część nieruchomości została przeznaczona pod pas drogowy autostrady. W związku z tym, że starania zmierzające do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy nie dały pozytywnego rezultatu, na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Łódzki orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowych działek ustalając za nie jednocześnie odszkodowanie. Od tej decyzji odwołanie wniósł S. T. podnosząc, iż nie zgadza się na dokonanie wywłaszczenia, a jedynie na sprzedaż gruntu oraz zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podniósł, iż sposób określania wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy autostrady został uregulowany w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.), zgodnie, z którym - wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi (art. 18 ust. 2). W niniejszej sprawie odszkodowanie, które zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość przedmiotowej części nieruchomości, stosownie do powołanego przepisu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było prawidłowe. Subiektywne przekonanie odwołującego się i twierdzenie przez niego, iż wskazana w operacie wartość nieruchomości jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego. Tym bardziej, że S. T. nie przedstawił alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego ani też innego dowodu dyskwalifikującego operat szacunkowy wykonany na potrzeby ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Dlatego Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. T. twierdził, że przedmiotowa decyzja ma na celu przymusowe jego "wyrzucenie" jako właściciela, aby "go okraść z własności". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie zauważając, że treść skargi stanowi jedynie polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny oddalając skargę zważył, iż choć zaskarżenie dotyczyło całości decyzji tj. zarówno kwestii wywłaszczenia jak i odszkodowania, stanowisko skarżącego sprowadzające się do akceptacji zbycia przedmiotowego gruntu w trybie umowy oraz żądanie by wysokość odszkodowania za jego 1 m kw. wynosiła 10 złotych, świadczy o tym, że w istocie rzeczy problem związany z orzeczonym wywłaszczeniem sprowadzał się do wysokości ustalonego odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy szacowania nieruchomości dokonywała osoba uprawniona tj. rzeczoznawca majątkowy. Operat został sporządzony dniu 31 maja 2003 r. i zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa tj.: ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a także w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz. 1924). Przed wydaniem decyzji przez Wojewodę rzeczoznawca w dniu 14 października 2003 r. wypowiedział się w kwestii aktualności wyceny wykonanej w maju 2003 r. przez jej podtrzymanie jako nadal aktualnej. Wywłaszczenie następowało w oparciu o istniejącą decyzję lokalizacyjną wydaną w związku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr 172/94 Radą Miasta i Gminy [...] z dnia 24 maja 1994 r., który przedmiotowy teren przeznaczał pod budowę autostrady. Zgodnie z przepisem § 37 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Powyższe oznacza, że wyceniając określony grunt, na którym ma być zlokalizowana droga publiczna - jako materiał porównawczy stosuje nie ceny wszystkich gruntów sprzedawanych w okolicy, ale ceny gruntów sprzedanych z przeznaczeniem pod budowę dróg. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że skarżący jedynie kwestionował przyjętą przez biegłą ds. wyceny nieruchomości wysokość odszkodowania, natomiast nie domagał się przeprowadzenia na tę okoliczność dowodu z opinii innego rzeczoznawcy ani też sam nie przedstawił żadnego, innego, miarodajnego dowodu. W tych warunkach należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i brak jest podstaw do kwestionowania jej legalności. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej dalej jako p.p.s.a.), a konkretnie: 1. art. 6, 7, 8, 9, 75, 77, 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że ustalenia stanu faktycznego wywłaszczonych działek mające wpływ na ich wartość oraz wysokość odszkodowania dokonane tak przez Wojewodę [...], jak i Ministra Infrastruktury są wolne od wad; 2. art. 78 k.p.a. k.p.a. przez przyjęcie, ze skarżący nie zgłaszał wniosku dowodowego o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że chociaż skarżący formalnie zaskarżył całość decyzji dotyczącej wywłaszczenia to jednak kwestionuje on jedynie wysokość ustalonego odszkodowania domagając się jego ustalenia w kwocie 10 zł za 1 m2. Kwestionował on ustalenia organów administracji w zakresie stanu faktycznego mające wpływ na wartość nieruchomości, jej wycenę przez rzeczoznawcę. Chociaż nie podniósł on tych zarzutów wprost z podaniem podstawy prawnej, to jednak podniósł on zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., a Sąd I instancji błędnie uznał, że do naruszenia tych przepisów nie doszło. W trakcie rozprawy w Urzędzie Wojewódzkim w dniu 3 lipca 2003 r. złożył on żądanie przeprowadzenia dowodu, które nie zostało rozpoznane. NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika S. T. nie do końca powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia. Skarga ta oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9, 75, 77, 80 i 78 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak, tak jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., iż naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 75, 77, 80 k.p.a. Powołanie zaś podstaw kasacyjnych wymaga uzasadnienia. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miałby zostać naruszony, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w jej przebiegu skarżący kwestionował wysokość przyznanego mu odszkodowania, niezgadzając się z wartością nieruchomości ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym. Wbrew temu, co podnosi się w skardze kasacyjnej skarżący nie zgłosił jednak formalnego wniosku w trybie art. 78 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii biegłego, w żadnym stadium postępowania, w tym także w trakcie rozprawy w dniu 3 lipca 2003 r., a organy nie mogły takiego wniosku domniemywać. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie przedstawił alternatywnej opinii, operatu szacunkowego, który podważyłby wycenę nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, który stał się podstawą określenia wysokości odszkodowania, organy administracji prawidłowo oparły się o sporządzony dla potrzeb sprawy operat szacunkowy. Tym samym zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. jest nieuzasadniony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy.