IV SA/Wa 393/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie Asesor WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant Artur Dral po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2005 r. sprawy ze skarg K. J. i Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. ze skargi K. J. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. oddala skargę Gminy C., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. J. kwotę 13. 213 zł (trzynaście tysięcy dwieście trzynaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37, ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) § 2 ust. 2 uchwały Nr [...]. Rady Gminy C. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. dla rejonu drogi krajowej nr [...] – część [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) oraz art. 104 kpa, ustalił i nakazał pobrać od K. J., na rzecz Gminy C., jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającej z uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. dla rejonu drogi krajowej [...] – część [...], w wysokości 30 % wartości nieruchomości, co stanowi kwotę 7.783.632,00 zł. Ustalona opłata dotyczy działek położonych we wsi L., w gminie C., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] i [...] o łącznym obszarze 107 ha 55 a i 33m2, zbytą w dniu 11 lipca 2002 r. aktem notarialnym Repertorium [...]. Opłatę ustalono na podstawie operatu szacunkowego przedmiotowych działek, według stanu i cen na dzień zbycia nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek zmiany przeznaczenia części nieruchomości rolnej, w pasie 200 m od granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] pod mały przemysł, rzemiosło nieuciążliwe, magazyny i składy. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik K. J. podniósł, że brak jest podstaw do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ zbycie ww. działek nastąpiło przed wejściem w życie uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], w którym została opublikowana ww. uchwała został opatrzony datą [...] czerwca 2002 r., a zatem stanowi zgodnie z aktem, że jest to data ogłoszenia tego aktu (art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r., o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., poz. 718 ze zm.) Tymczasem faktyczną datą wejścia w życie tego Dziennika Urzędowego jest dzień [...] lipca 2002 r., gdyż dopiero w tym dniu udostępniono dziennik do sprzedaży. W konsekwencji tego, zdaniem pełnomocnika, uchwała Rady Gminy C. weszła z życie nie wcześniej niż [...] lipca 2002 r., a nie jak przyjmuje organ [...] lipca 2002 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, art. 36 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 24 ust. 2 uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. dla rejonu drogi krajowej nr [...] – część [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.; Nr [...], poz. [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotu nieruchomości gruntowej, spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie ustaliło wysokość rzeczonej opłaty na kwotę 1.297.272 PLN, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że do ustalenia ww. opłaty z tytułu wzrostu, wartości nieruchomości w świetle art. 85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdyż postępowanie zostało wszczęte pod rządami tej ustawy. W niniejszej sprawie zostały spełnione ustalone przesłanki z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia opłaty. W wyniku podjęcia przez Radę Gminy C. uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nastąpił obiektywny wzrost wartości działek o nr ew. [...] i [...] o łącznej powierzchni 170 ha 55 arów i 33m2, które przed zmianą planu miały charakter rolny, a po zmianie planu uzyskały charakter terenów pod zabudowę. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące. Zmiana planu weszła w życie [...] lipca 2002 r. a zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło w dniu 11 lipca 2004 r. Rada Gminy C. w § 24 ust. 1 uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. ustaliła opłatę w wysokości 30 %. Wysokość tej opłaty została obniżona do 5 % uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2002 r., która weszła w życie [...] listopada 2002 r. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej – (w dniu [...] października 2002 r.) w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], pod poz. [...]. Ponieważ w postępowaniu odwoławczym obowiązywała opłata w innej wysokości niż w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej należało ustalić opłatę wg 5% stawki w wysokości 1.297.272 PLN. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2002 r. weszła w życie dopiero po dacie zawarcia umowy sprzedaży Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62 poz. 718 ze zm.) "dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, określony przez wojewodę i oznaczony na dzienniku, jest zarazem dniem ogłoszenia aktów prawnych zamieszczonych w danym numerze". Zdaniem Kolegium, za datę wydania Dziennika Urzędowego Województwa [...] nr [...] z 2002 r., a zarazem dzień ogłoszenia aktów w nim zamieszczonych, należy uznać datę na nim oznaczoną – tj. dzień [...] czerwca 2002 r. Zatem uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rady Gminy C. weszła w życie w dniu [...] lipca 2002 r. i to bez względu na to, kiedy faktycznie rzeczony dziennik został udostępniony do sprzedaży w siedzibie Wojewody. W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołanie Kolegium stwierdziło, że nie dopatrzyło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik K. J., podnosząc zarzut naruszenia: - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62 poz. 718 ze zm.) w związku z art. 36 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) - przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: Art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa; art. 10 kpa w związku z art. 28 kpa a art. 79 § 1 kpa. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Treść obszernego uzasadnienia skargi sprowadza się w istocie do zasadniczego zarzutu - przyjęcia przez organy orzekające obu instancji, że datą wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. był dzień [...] lipca 2002 r. Zdaniem pełnomocnika za datę wejścia w życie tej uchwały należy uznać dzień [...] lipca 2002 r., ponieważ Dziennik Urzędowy Województwa [...] w Nr [...] pomimo, iż posiadał datę ogłoszenia [...] czerwca 2002 r., faktycznie w sprzedaży w Urzędzie Wojewódzkim ukazał się dopiero w dniu [...] lipca 2002 r. Data wskazana na powyższym dzienniku nie oznacza daty ogłoszenia uchwały Rady Gminy C., od której liczy się 14-dniowy termin podany w § 26 tej uchwały, po upływie którego uchwała wchodzi w życie. Zgodnie z treścią art.20 ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jako dzień wydania dziennika określa się datę nie wcześniejszą od daty dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodano, że treść uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2002r. stanowiącej podstawę ustalenia renty planistycznej znana była skarżącej w dacie 10 czerwca 2002r. Zawarcie umowy warunkowej o sprzedaży, o czym świadczy treść aktu notarialnego. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zbycie nieruchomości nastąpiło 10 czerwca 2002 r., to jest w dacie zawarcia warunkowej umowy sprzedaży. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła też Gmina C., podnosząc, że podstawą naliczenia renty planistycznej w świetle art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest uchwała Rady Gminy C. z [...] kwietnia 2002 r., nr [...] ze stawką 30% §24 ust. 2 tej uchwały, która obowiązywała w dniu [...] grudnia 2003 – w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy C., zatem zastosowanie 5% stawki przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto pełnomocnik skarżącej podał, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa oraz obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. przepisów Gminie przysługują uprawnienia strony w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie Gmina ma oczywisty interes prawny w zakresie ochrony swoich partykularnych interesów, jest bowiem beneficjentem ustalonej renty planistycznej. Zaskarżona decyzja jest krzywdząca i pozbawi Gminę znaczących dochodów budżetowych i z tego względu pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło alternatywnie o odrzucenie skargi, gdyż Gmina C. nie może wykazać się interesem prawnym uprawniającym do wniesienia skargi, albo o oddalenie skargi z tego względu, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji wysokość stawki do naliczenia opłaty wynosiła 5%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K. J. jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii ustalenia daty ogłoszenia Dziennika Urzędowego Województwa [...] nr [...], w którym pod poz. [...] zamieszczono uchwałę nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. dla rejonu drogi krajowej nr [...] – część [...], od której zgodnie z § 24 tej uchwały liczy się datę jej obowiązywania (wejścia w życie). Zważyć należy, że według art. 88 ust 1 konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nie ogłoszonego nie wchodzi w życie, a datą ogłoszenia przepisu jest data początkowa, od której może on wejść w życie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., poz. 62 ze zm.). W świetle art. 20 ust. 2 tej ustawy na każdym numerze dziennika oznacza się dzień jego wydania, a jako dzień wydania określa się datę nie wcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik. Dzień wydania jest dniem ogłoszenia aktów zamieszczanych w danym numerze dziennika (ust. 3). Pełnomocnik skarżącej podniósł, że Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] z 2002 r., w którym została zamieszczona uchwała Rady Gminy C. Nr [...] w punkcie sprzedaży w siedzibie Wojewody [...] ukazał się dopiero [...] lipca 2002 r. – 14 dniowy termin – i na tę okoliczność przedłożył dokument. Zdaniem pełnomocnika 14 dniowy termin wejścia w życie ww. uchwały, określony w jej § 24 należy liczyć od daty udostępnienia do sprzedaży tj. w dniu [...] lipca 2002 r., a nie od daty [...] czerwca 2002 r. gdyż w świetle art. 20 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy data [...] lipca 2002 r. stanowi datę ogłoszenia tegoż Dziennika, a nie data podana na nim [...] czerwca 2002 r. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że ta sporna kwestia nie była przedmiotem wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Co prawda organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyznawał pogląd stanowisko, że nie ma znaczenia data udostępnienia wskazanego powyżej Dziennika Urzędowego do sprzedaży, gdyż w świetle art. 20 ust. 2 i 3 cytowanej wyżej ustawy za datę ogłoszenia przyjmuje się datę podaną na Dzienniku, a więc [...] czerwca 2002 r. Należy przypomnieć, iż w świetle przepisów art. 15 kpa organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ponownie, w tym postępowanie dowodowe w zakresie określonym w art. 136 kpa oraz ustosunkować się do wszystkich zarzutów w odwołaniu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wbrew tej zasadzie i z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, nie przeprowadził postępowania w celu wyjaśnienia spornej kwestii podniesionych w odwołaniu przez pełnomocnika skarżącej co do daty ([...] czerwca 2002 r.) udostępnienia jego do sprzedaży. Dopiero po uzyskaniu wyjaśnienia od organu promulgacyjnego w tej kwestii organ mógł zająć stanowisko, którą datę, czy datę podaną na Dzienniku, czy udostępnienia do sprzedaży należało przyjąć jako datę ogłoszenia Dziennika Urzędowego Nr [...]. Od wyjaśnienia tej kwestii zależy bowiem określenie daty wejścia w życie uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2002 r. a w konsekwencji ustalenie, czy zachodziła podstawa prawna do naliczenia renty planistycznej w związku ze sprzedażą działek [...] i [...] stanowiących własność skarżącej. Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącej, że za datę zbycia ww. działek należy przyjąć datę zawarcia warunkowej umowy sprzedaży, tj. dzień 10 czerwca 2002 r. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zbycie nieruchomości następuje w dacie zawarcia umowy sprzedaży, w wyniku której dochodzi do czynności rozporządzającej, czyli do wydania nabywcy nieruchomości. Ta umowa w tej konkretnej sprawie jest umową z dnia 11 lipca 2002 r., natomiast umowę z 10 czerwca 2002 r. należy zrozumieć, jako czynność zobowiązującą się zbywcy do zawarcia umowy zasadniczej, którą to umową dojdzie do czynności rozporządzającej. Wobec stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych powyżej przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy Sąd uznał za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję. Przechodząc do skargi Gminy C. Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Nie ulega wątpliwości, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony (tzw. zdolność sądową – art. 25 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej (do wniesienia skargi) na gruncie konkretnej sprawy. Badanie tej legitymacji wymaga wkroczenia w dokonywanie ocen w sferze materialno-prawnej. Chodzi bowiem o kwestię istnienia interesu prawnego w sprawie, który to musi zawsze wynikać z przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00 OSP 2001 /6/86 wydany wprawdzie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz. U. Nr 74, poz. 368, ale którego teza - w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowała aktualność na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Składająca w niniejszej sprawie skargę Gmina P. w żaden sposób nie próbowała nawet wykazać interesu prawnego w sprawie i w ocenie Sądu interesem takim nie dysponowała. W szczególności podkreślić trzeba, że istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych ( art. 2 ust. 1 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. W sprawie dotyczącej ustalenia "renty planistycznej" gmina działa niewątpliwie w ramach "imperium" realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Realizacją zadań publicznych jest zresztą nie tylko ustalenie przedmiotowej opłaty, ale i przyjmowanie wpływów (dochodów) z tego tytułu. Jednakże dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym względzie warto odwołać się pomocniczo do ustalonego orzecznictwa NSA na tle oceny zagadnienia dbałości urzędów skarbowych o wpływy z tytułu podatków (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 sygn. akt II SA 1599/99 Lex w 54730 i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2000 sygn. II SA 194/00 Lex nr 57 188). Na marginesie można zwrócić zresztą uwagę, że generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy ( por. np. art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska tj. Dz. U. Nr 112 poz. 982 w odniesieniu do organu inspekcji środowiska i art. 92 ust. 1 , pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz. U. Nr 115 poz. 1223 co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej), i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być przecież nosicielem w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy na przyczynę oddalenia skargi niemożliwe było ustosunkowanie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.