I SA/Wa 1125/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. ze skarg W.B., M.D., D.B. i P.B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1125/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J.M., uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] listopada 1968 r. w zakresie wywłaszczenia i w tej części orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] listopada 1968 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w W. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, części nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność J.M.. Pismem z dnia 12 czerwca 1992 r. W.B., pełnomocnik J.M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1968 r. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1968 r. Zdaniem organu naczelnego nie było podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, bowiem budowa składu węgla nie stanowiła celu użyteczności publicznej, ani też nie służyła celom obronności Państwa. A zatem wywłaszczenie mogło być dopuszczalne jedynie wówczas, gdy budowa składu węgla wynikałaby z zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, co nie wynika z akt sprawy. Natomiast decyzja o lokalizacji szczegółowej nie jest wystarczającą podstawą do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Przedsiębiorstwo [...] w S.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 379/93 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 16 grudnia 1992 r. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia nie były wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia [...] marca 1994 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1968 r. W uzasadnieniu organ naczelny stwierdził, że budowa składu opału na wywłaszczonym gruncie została zrealizowana przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1968 r. Organ ustalił, że do czasu wydania decyzji z dnia [...] listopada 1968 r., skład opału wybudowany w drugiej połowie lat dwudziestych był własnością osób fizycznych, a wnioskodawca wywłaszczenia Przedsiębiorstwo [...] w W. był jego dzierżawcą. W związku z tym brak było podstaw do wydania decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast fakt, że inwestycja została zrealizowana przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego powoduje, iż odpadł cel wydania decyzji o wywłaszczeniu. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Przemysłu i Handlu. Sąd wyrokiem z dnia 4 września 1996 r., sygn. IV SA 185/95 uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji celu o charakterze publicznym. Decydujące jednak znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia wyjaśnienia, czy w istocie inwestycja, na którą dokonano wywłaszczenia, została zrealizowana przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Sąd wskazał, że konieczne jest również dokonanie analizy decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1967 r. o lokalizacji szczegółowej. W związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. pozostał do rozpatrzenia wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 1994 r. i orzekł z odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1968 r. wydanej w przedmiocie wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że cel, dla którego przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1968 r. Stwierdził również, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na skład opałowy, zaś jej wywłaszczenia dokonano także na cel składu opałowego. Jednakże zbieżność ta nie przesądza, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wywłaszczeniem. Przedmiotowa nieruchomość została wraz z kilkoma innymi, sąsiednimi nieruchomościami przeznaczona pod nowobudowany skład węgla. W związku z tym nie można utożsamiać uprzedniego zajęcia przedmiotowej nieruchomości na skład opałowy z realizacją celu wywłaszczenia. Poza tym objęcie większego terenu planowaną inwestycją świadczy o tym, że miała ona inny jakościowo charakter od wykorzystania nieruchomości przed jej wywłaszczeniem. W związku z tym organ stwierdził, iż nie ma podstaw do uznania, że wywłaszczenia dokonano w momencie kiedy inwestycja była już zrealizowana, co w konsekwencji oznacza, iż nie ma podstaw, że decyzję wywłaszczeniową wydano z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W.B., P.B. oraz D.B.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2205/99, I SA 2265/99 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, na których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, organ rozpoznał sprawę nie dysponując niezbędnymi dokumentami, w tym zwłaszcza decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z [...] lipca 1967 r. o lokalizacji szczegółowej. Sąd stwierdził również, że w postępowaniu nadzorczym bez swojej winy nie brały udziału wszystkie uprawnione podmioty. Po ponownym rozpoznaniu wniosku organ nadzoru stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenia. Organ podniósł, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy. Organ wskazał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono ze względu na budowę składu opałowego, objętą decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lipca 1967 r., nr [...]. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz z załącznikami wskazanymi w ust. 3 wyżej wymienionego przepisu. Organ podkreślił, że do wniosku załączono wymagane przepisem dokumenty i wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] zwróciło się do J.M. o dobrowolne odstąpienie przedmiotowego gruntu za cenę ustaloną przez rzeczoznawcę. Pismem z dnia 2 października 1967 r. J.M. nie wyraziła zgody na zbycie działki za proponowaną cenę. Organ zważył, że dniu 15 lutego 1968 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa, podczas której obecna była właścicielka działki nr [...] J.M.. W dniu [...] listopada 1968 r. zostało wydane orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J.M.. Odszkodowanie zostało ustalone przez uprawnionych rzeczoznawców zgodnie z obowiązującymi przepisami, w kwocie [...] zł. Wniosek J.M. zgłoszony na rozprawie wywłaszczeniowej w przedmiocie podwyższenia odszkodowania, nie został uwzględniony. Zdaniem organu nadzoru bezspornym jest fakt, że cel, na który została wywłaszczona nieruchomość - budowa składu opałowego stanowił cel użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Organ podkreślił, że cel dla którego nieruchomość została wywłaszczona nie był w dacie wywłaszczenia zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, co uniemożliwiałoby dokonanie wywłaszczenia. Organ powołał się na zeznania świadków złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 8 czerwca 1994 r. i wskazał, że fakt, iż nieruchomość przed i po wywłaszczeniu była wykorzystywana na skład opałowy nie przesądza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wywłaszczeniem. Przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi została wywłaszczona na cel nowobudowanego składu opałowego, natomiast niezbędność wywłaszczenia wynikała z potrzeby odpowiedniego przystosowania terenu do potrzeb składowania i rozprowadzania opału. Nie można więc utożsamiać uprzedniego zajęcia działki gruntu nr [...] na skład opałowy z realizacją celu wywłaszczenia. W związku z powyższym, organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostało rażąco naruszone prawo, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1968 r.. W kwestii dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej biegłych. W rozprawie administracyjnej z dnia 15 lutego 1968 r. nie brał udziału biegły. W związku z powyższym ustalenie odszkodowania nastąpiło z naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Dlatego zdaniem organu, weryfikowana decyzja w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję skargi w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W.B., P.B. i M.D. (sprawa I SA/Wa 1125/04) i D.B. (I SA/Wa 1126/04). Na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygnaturach wyżej wskazanych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą I SA/Wa 1125/04. Skarżący zarzucili naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 89 § 2, 107 § 3 i 109 § 1 kpa. Naruszenie art. 156 ust. 1 kpa w zakresie nieuwzględnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji o wywłaszczeniu, wynikającego z naruszenia art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 11, art. 15 ust. 2 pkt 2, 4, 7, 8, ust. 3 pkt 1, art. 16 ust. 3 pkt 1, art. 20 ust. 2 i 3, art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 1, 3, 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] marca 1994 r. w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1968 r. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia. Skarżący podkreślili, że w dniu 21 stycznia 1997 r. M.D. nabyła w dobrej wierze od P.B. udział 2/5 części we współwłasności działki nr [...], korzystając z rękojmi wiary ksiąg publicznych i że obecnie są ujawnieni w księdze wieczystej i rejestrze gruntów jako właściciele. Wskazali, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania oraz pełnomocnikowi W.B. - adwokatowi A.P.. Podnieśli, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wypełnione wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 4 września 1996 r., sygn. akt IV SA 185/95, a dotyczące realizacji inwestycji przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i braku możliwości osiągnięcia celu określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz wskazali na sprzeczność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w świetle decyzji o lokalizacji szczegółowej z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 kwietnia 1968 r. Skarżący podkreślili, że błędnie został wskazany cel wywłaszczenia, bowiem nie "pod budowę składu węgla", lecz na punkt handlu węglem i materiałami budowlanymi. Wniosek o wywłaszczenie wskazywał inny cel wywłaszczenia. Decyzja wywłaszczeniowa nie wskazuje, na który z celów określonych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ma być wywłaszczona nieruchomość. Pełnomocnik skarżącego W.B. adwokat A.P. w piśmie z dnia 11 października 2004 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja nie została mu dostarczona zgodnie z przepisem art. 40 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w S. w piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2005 r. wniosło o oddalenie skargi. Spółka wskazała, że zawarta w dniu 19 sierpnia 1993 r. umowa o odpłatnym korzystaniu z majątku zlikwidowanego Przedsiębiorstwa [...] w S. pomiędzy Ministrem Przemysłu i Handlu, a spółką pracowniczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w związku z brakiem ostatecznego rozstrzygnięcia praw do przedmiotowej nieruchomości w § 16 pkt 5 zawarła upoważnienie Spółki do działania w imieniu Skarbu Państwa – Ministra Przemysłu i Handlu w sprawach dotyczących tej nieruchomości. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w S. na mocy umowy kupna-sprzedaży, po spłaceniu całej należności wynikającej z umowy z dnia 19 sierpnia 1993 r. zakupiło całe przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 kc. Mocą zawartej umowy w § 4 pkt f) Skarb Państwa przeniósł na Spółkę prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...] m2 wraz z zabudowaniami. Fakt ten spowodował, iż Spółka stała się właścicielem działki gruntu jak i naniesień. W związku z tym nabywca przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kc, to jest P [...] Sp. z o.o. w S. wszedł w prawa zlikwidowanego P.[...] w S. i Ministra Przemysłu i Handlu w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę obowiązany jest brać pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Mają rację skarżący podnosząc zarzut niedoręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącego W.B. adwokatowi A.P. oraz niedoręczenia tej decyzji stronie postępowania administracyjnego (a skarżącemu w niniejszej sprawie) P.B.. W aktach postępowania administracyjnego brak jest bowiem dowodu doręczenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. wyżej wskazanym osobom. Doręczenie decyzji W.B. jest bezskuteczne, gdyż był on reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata A.P.. Pełnomocnictwo z dnia 31 lipca 2002 r. złożone zostało przez adwokata przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2002 r. Zgodnie z treścią art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika. Przepis art. 40 § 2 kpa stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z treści tego przepisu wynika więc, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z wszelkimi skutkami prawnymi odnoszącymi się do strony. Przepis art. 40 § 2 nie dopuszcza żadnych wyjątków odnośnie doręczeń pism w sytuacji, gdy strona działa przez pełnomocnika, a pominięcie w toku postępowania pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony postępowania, co oznacza, że staje się ona przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z 10 lutego 1997 r. SA/Wr 875/86, postanowienie SN z 31 maja 2000 r. I SA/Wr 2034/97). Dlatego sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego W.B. oraz skarżącemu P.B. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 kpa i że skutkuje rozstrzygnięciem, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. W ocenie sądu naruszenie powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 pkt 1 lit. b) ppsa. Sąd sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzygając w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 134 § 1 ppsa uznał, że zaskarżona decyzja w całości została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 kpa z związku z art. 40 § 2 kpa. Nie sposób bowiem przyjąć, że skoro decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony oraz innej stronie postępowania, to jedynie w części, w której rozstrzyga w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości jest wydana wadliwie. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości, sąd nie rozstrzygnął na niekorzyść skarżących – w rozumieniu art. 134 § 2 ppsa, gdyż przyznanie odszkodowania jest konsekwencją wywłaszczenia nieruchomości. Decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. będąca przedmiotem postępowania nadzorczego dotyczyła zarówno wywłaszczenia jak i odszkodowania. Dlatego organ ponownie rozpoznając sprawę zobligowany będzie rozstrzygnąć obydwa zagadnienia. Wobec tego, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn proceduralnych, to poza oceną sądu pozostaje zarzut skargi odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku wydane było na podstawie przepisu art. 152 ppsa.