II OSK 1305/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Anna Łuczaj (spr) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1092/03 w sprawie ze skargi E, S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W, oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 roku, sygn. akt II SA/Wr 1092/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2003 roku nr [...] w przedmiocie zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w sprawie dotyczącej robót związanych z przebudową instalacji gazowej oraz podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego w lokalu nr 2 przy ul. Z. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 13 marca 2003 roku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie K. M. oraz E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w sprawie dotyczącej robót związanych z przebudową instalacji gazowej oraz podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego w lokalu nr 2 przy ul. Z. Organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzję z dnia 23 grudnia 2002 roku nakazującą inwestorowi wykonanie czynności polegających na wykonaniu robót budowlanych związanych z doprowadzeniem samowolnie przebudowanej instalacji i montażem pieca gazowego dwufunkcyjnego do stanu zgodnego z prawem -po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody współwłaścicieli na prowadzenie tych robót. Strony postępowania - E. S. oraz B. S. - nie wniosły odwołania od tej decyzji. Z wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wynikało, że w lokalu przy ul. Z., po wydaniu powyższej decyzji nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z przebudową instalacji gazowej. W związku z powyższym inwestor samowolnych robót nie występował do współwłaścicieli budynku o wydanie zgody na ich prowadzenie. Również przedłożona w opracowaniu próba techniczna szczelności przebudowanej instalacji gazowej wskazuje, że stan techniczny sprawności instalacji jest dobry, przewody gazowe i połączenia są szczelne, a armatura jest sprawna. Z ustaleń organu odwoławczego wynika nadto, że organ nadzoru budowlanego I instancji zakończył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i przekazał akta do organu administracji architektoniczno - budowlanej w celu załatwienia zgodnie z kompetencjami. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S. wniosła o uchylenie zakwestionowanego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zobowiązanie go do wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. terminu do dokonania czynności wynikających z obowiązków nałożonych na inwestora samowoli budowlanej w treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 23 grudnia 2002 roku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca, jako właścicielka domu mieszkalnego położonego we W. przy ul. Z. w dniu 30 września 2002 roku wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie istniejącej samowoli budowlanej dokonanej przez S. M., lokatorkę mieszkania nr 1 w tym budynku, na rzecz której aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2002 roku skarżąca ustanowiła służebność mieszkania. We wniosku tym skarżąca podała, że przeprowadzona na jej wniosek w dniu 11 lutego 2002 roku inspekcja kominiarska wykazała nieprawidłowe podłączenie urządzenia odprowadzającego spaliny gazowe z podgrzewacza wody ciepłej - Junkersa z lokalu nr 2, to jest wyprowadzenie ich rurami PCV przez dach budynku. Ponownie wezwane przez skarżącą służby kominiarskie wydały w dniu 13 września 2002 roku opinię stwierdzającą brak podłączenia dotychczasowego Junkersa w lokalu nr 2 i zamontowanie w to miejsce dwufunkcyjnego pieca gazowego c.o. podłączonego do murowanych przewodów, zgodnie z opinią kominiarską wydaną w dniu 8 grudnia 1997 roku. Wskazano, że podłączenie to nastąpiło bez wydania decyzji na budowę tej instalacji oraz na podstawie nieaktualnej opinii kominiarskiej. Opinia z dnia 8 grudnia 1997 roku dotyczyła bowiem sytuacji, gdy murowany komin użytkowany był przez ówczesną współwłaścicielkę tego lokalu, S. M. Po nabyciu przez skarżącą własności tego lokalu i budynku w tej części - w dniu 20 listopada 2000 roku - stanowi on własność skarżącej. Nadto w opinii tej wykazano jedynie techniczną możliwość takiego podłączenia. Zajęcie w tych warunkach komina w budynku stanowiącym własność skarżącej po dniu 11 lutego 2002 roku miało także charakter samowoli budowlanej niezależnie od tego, że przewody kominowe nie zostały zabezpieczone wkładem kwasoodpornym. Decyzją z dnia 23 grudnia 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał S. M., inwestorowi samowolnych robót budowlanych związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej oraz podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego w miejsce zamontowanego Junkersa w lokalu nr 2 budynku mieszkalnego położonego we W. przy ul. Z. doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z ustawą - Prawo budowlane poprzez dostarczenie w terminie 30 dni: dwóch egzemplarzy inwentaryzacji powykonawczej ze wskazaniem robót, które należy wykonać w celu prawidłowego funkcjonowania instalacji gazowej oraz urządzeń z tym związanych, wykonanie robót budowlanych z doprowadzeniem samowolnie przebudowanej instalacji i montażem pieca gazowego dwufunkcyjnego do stanu zgodnego z polskimi normami, warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną, po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody współwłaścicieli budynku (tj. E. S. oraz B. S.) na prowadzenie w./w. robót budowlanych, orzeczenia technicznego świadczącego o spełnieniu wymagań przepisów warunków technicznych dla instalacji oraz pomieszczeń, w których została zamontowana, ich zgodności z polskimi normami i sztuką budowlaną, protokołów badań i sprawdzeń wymaganych art. 56 ust. 4 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 26 lutego 2003 roku organ I instancji powiadomił stronę, że akta sprawy przedłożył do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. wskazując, że Inspektorat zakończył postępowanie administracyjne w powyższej sprawie i inwestor wykonał nałożony przedmiotową decyzją obowiązek. W tej sytuacji skarżąca podjęła szereg działań, w tym wystąpiła do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na bezczynność organu. Wskazała, że organ I instancji zobowiązany był albo do przekazania odwołania S. M. względnie do przeprowadzenia dalszych czynności i wydania decyzji zgodnych z art. 51 ust. 1 a lub ust. 2 Prawa budowlanego, względnie w trybie art. 105 § 1 k. p. a. decyzji o umorzeniu postępowania przed tym organem. Skarżąca podniosła, że jeżeli decyzja organu I instancji jest prawomocna, to wiąże zarówno strony postępowania, jak i organ, który ją wydał. Zatem niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w treści decyzji eliminuje możliwość zakończenia postępowania przed organem I instancji, a tym bardziej w formie wskazanej w piśmie z dnia 26 lutego 2003 roku. Dodatkowo pismem z dnia 18 marca 2003 roku organ I instancji poinformował skarżącą, że dnia 25 lutego 2003 roku inwestor robót związanych z samowolnym montażem pieca gazowego dwufunkcyjnego przedłożył wymaganą decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2002 roku dokumentację powykonawczą wraz z orzeczeniem technicznym o poprawności wykonania robót z tym związanych oraz o poprawności wykonania wentylacji i podłączeń pieca gazowego, zgodnie z opinią kominiarską z dnia 8 grudnia 1997 roku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 roku Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując jako podstawę art. 37 § 1 k. p. a. i art. 123 § 1 k.p.a., oddalił zażalenie na bezczynność organu powstałą po wydaniu decyzji organu I instancji z dnia 23 grudnia 2003 roku. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się bezczynności organu I instancji a nadto stwierdził, że z wyjaśnień udzielonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wynika, że w lokalu przy ul. Z. po wydaniu powyższej decyzji nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z przebudową instalacji gazowej. W związku z powyższym inwestor samowolnych robót budowlanych nie występował do współwłaścicieli budynku o wydanie zgody na ich prowadzenie. Również próba szczelności przebudowanej instalacji gazowej wskazuje, że stan techniczny sprawności instalacji jest dobry. Zdaniem skarżącej powyższe działania organów stanowią rażące naruszenie prawa i taką wadą dotknięte jest również kwestionowane postanowienie Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2003 roku. Z przedstawionej wyżej procedury wynika, że organu nadzoru budowlanego samowolnie odstąpiły od treści decyzji z dnia 23 grudnia 2002 roku. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2003 roku wskazano, że w dniu 25 lutego 2003 roku inwestor samowolnie wykonanych robót przedłożył częściowo dokumentację, o której mowa w decyzji z dnia 23 grudnia 2002 roku. Tymczasem decyzja ta (wobec cofnięcia odwołania S. M.) stała się prawomocna w dniu 6 stycznia 2003 roku, a zakreślony w tej decyzji okres 30 - dniowy upłynął w dniu 5 lutego 2003 roku. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji nie zakończył postępowania w sposób przewidziany przepisami art. 51 ust. 2 oraz art. 55 Prawa budowlanego oraz obowiązków nałożonych decyzją z dnia 23 grudnia 2003 roku, a to uzasadnia złożenie zażalenia na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, iż nie znalazł podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Przytaczając treść art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 i art. 37 k. p. a. Sąd zaznaczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał w sprawie decyzję z dnia 23 grudnia 2002 roku nakazującą inwestorowi wykonanie czynności polegających na wykonaniu robót budowlanych związanych z doprowadzeniem samowolnie przebudowanej instalacji i montażem pieca gazowego dwufunkcyjnego do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody współwłaścicieli na prowadzenie tych robót. Strony postępowania nie wniosły odwołania od decyzji. Po wydaniu decyzji nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z przebudową instalacji gazowej. Inwestor nie występował do współwłaścicieli budynku o wydanie zgody na ich prowadzenie. Próba szczelności przebudowanej instalacji gazowej wskazuje, że stan techniczny sprawności instalacji jest dobry, przewody gazowe i połączenia są szczelne, a armatura jest sprawna. Organ nadzoru budowlanego I instancji zakończył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i przekazał akta do organu administracji architektoniczno - budowlanej w celu załatwienia zgodnie z kompetencjami. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła bezczynność organu I instancji. Organy nadzoru budowlanego nie znajdują się w stanie zwłoki w zakresie wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, którego obowiązek wydania nakładałyby obowiązujące przepisy prawa. Kwestia ewentualnego wykonania obowiązków nałożonych na S. M. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy do administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli w dniu 29 września 2005 roku E. S. i B. S., reprezentowany przez adwokat E. S. E. S. i B. S. zaskarżyli wyrok w całości, zarzucając: - naruszenie art. 134 § 1 p. p. s. a. poprzez nierozpoznanie skargi w granicach zaskarżenia, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku tj. art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 p. p. s. a. w związku z art. 8, 11, 35, 104 k. p. a. i art. 51 -56 oraz art. 83 i 84 Prawa budowlanego przez pominięcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z decyzją prawomocną, co jest rażąco sprzeczne z treścią decyzji będącej przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2550/03, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2005 roku a nadto przez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji rażącego braku spójności treści zaskarżonego postanowienia z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2002 roku, na podstawie której zostało ono wydane. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w innym składzie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego i rozpoznanie skargi kasacyjnej łącznie ze skargą kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2005 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2550/03. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że S. M. wniosła odwołanie od decyzji z dnia 23 grudnia 2002 roku nakazującej doprowadzenie instalacji gazowej do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. Skarżący zwrócili się o wydanie kserokopii odwołania. Organ I instancji odmówił wydania kserokopii odwołania i powiadomił skarżących, że S. M. cofnęła odwołanie. Pismem z dnia 18 marca 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił skarżących, iż S. M. przedłożyła dokumentację powykonawczą, wymaganą w decyzji z dnia 23 grudnia 2002 roku oraz że w tej sytuacji organ zakończył postępowanie i akta przekazał według kompetencji. W ocenie skarżących S. M. nie wykonała żadnych obowiązków nałożonych w decyzji, a zatem postępowanie nie mogło zostać zakończone. Tym samym wystąpiła bezczynność organu. Sąd pierwszej instancji pominął, że Wojewódzki Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści zaskarżonego postanowienia odniósł się do stanu prawnego wynikającego z treści prawomocnej decyzji organu I instancji z dnia 23 grudnia 2002 roku, którą uchylił w ramach przeglądu akt sądowych. Sąd pierwszej instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2550/03 oddalił skargę na tę decyzję Wojewódzkiego Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Doszło więc do wzajemnie sprzecznego rozstrzygnięcia tego samego stanu prawnego w obydwu sprawach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego W. K., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniósł, że zarówno w uzasadnieniu postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wykazano brak zasadności stawianego zarzutu bezczynności. Bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy organ administracyjny nie podejmuje w ustalonym terminie czynności, do których jest mocą prawa zobowiązany lub też mieszczących się w zakresie kompetencyjnym organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Badanie zawartego w zażaleniu na bezczynność organu I instancji twierdzenia mogło zatem polegać wyłącznie na sprawdzeniu, czy rozstrzygnięcie w sprawie zapadło. Nie jest możliwe, aby rozpoznając skargę na bezczynność organu wypowiadać się co do prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż argumentacja skargi kasacyjnej opiera się w zasadzie na polemice co do wykonania bądź niewykonania przez stronę postępowania robót budowlanych. Dla prawidłowości oceny zarzutu bezczynności organu okoliczności te pozostają bez znaczenia. Istotny w tej mierze pozostaje wyłącznie fakt wydania przez organ rozstrzygnięcia w chwili złożenia zażalenia na bezczynność. Dalsze prowadzenie postępowania, w tym również nawet samo uchylenie przez organ odwoławczy decyzji nie może powodować skutków prawnych kwalifikujących stan faktyczny jako bezczynność organu. W momencie rozpoznawania zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.organ ten podjął stosowne działania, a zatem nie pozostawał bezczynny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego -wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się jednocześnie na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 134 § 1 p. p. s. a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 p. p. s. a. w związku z art. 8 11 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 104 k.p.a. i art. 51 - 56 oraz art. 83 - art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W tym miejscu podkreślić należy, iż przepis art. 174 p.p.s.a. nie zawiera tak określonej jednostki redakcyjnej to jest paragrafu 1, lecz jedynie punkt 1 i punkt 2. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie. Na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p. p. s. a. należy przyjąć, iż skarga kasacyjna zmierzała do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a. zamiast wydać orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p. p. s. a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podkreślić należy, iż stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji (postanowienia) stanowi szczególny typ orzeczenia sądu administracyjnego. Powyższy typ orzeczeń sądu administracyjnego z orzeczeniami wydanymi na skutek uwzględnienia skargi łączy ta okoliczność, że zostaje wydane po przeprowadzeniu przez sąd kontroli legalności rozstrzygnięcia organu, w trakcie której stwierdzona została wadliwość uzasadniająca pozbawienie mocy obowiązującej. Różnica zaś polega na tym, że zaskarżony akt pozostaje w mocy i będzie wiązał nadal. Skarżący nie osiągnie więc celu zaskarżenia, czyli skarga będzie nieskuteczna. Sytuacja jest zatem podobna, jak w przypadku oddalenia skargi (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, s. 459 - 460 ). Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna określona w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Będą to więc sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i 156 § 2 k.p.a.), a w wypadku stwierdzenia nieważności - również z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.). ( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgodka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005) Skarżący nie wykazali, aby w niniejszej sprawie zachodziły takie okoliczności. Tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. art. 134 § 1 p. p. s. a. i art. 151 p. p. s. a., art. 8 11 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 104 k.p.a. i art. 51 - 56 oraz art. 83 - art. 84 ustawy a dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucają zaskarżonemu wyrokowi ogólnie naruszenie przepisów art. 51 - 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane bez wskazania w jakiej formie naruszenia prawa dopuścił się Sąd pierwszej instancji i na czym polegało to naruszenie prawa. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęte na skutek zażalenia na bezczynność organu I instancji. Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów prawa materialnego. Jeżeli zaś strona powołuje się w skardze kasacyjnej na przepis prawa materialnego, który nie był zastosowany przez Sąd i jednocześnie nie wskazuje w jaki sposób ów przepis miałby znaleźć w sprawie zastosowanie, to tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OSK 121/04, ONSAiWSA 2004/1/11, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt II FSK 87/05, LEX nr 187627, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1997 roku, sygn. akt II UKN 68/96, OSNAPiUS 1997/18/351). Skarżący zarzucili także naruszenie art. 83 i 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a więc przepisów regulujących właściwość i zadania organów nadzoru budowlanego, nie określając konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które miałyby zostać naruszone ani nie konkretyzując na czym miałoby polegać naruszenie norm prawa o charakterze kompetencyjnym. Uzasadnienie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i przebiegu postępowania administracyjnego. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). E. S. i B. S. nie wykazali również, w jaki sposób organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia art. 8 11, 35 i 104 k. p. a., w stopniu powodującym nieważność zaskarżonego postanowienia lub też stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, których to uchybień nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Brak jest również uzasadnienia tego zarzutu. W szczególności skarżący nie podali, w jakim zakresie powyższe naruszenie miałoby skutkować wydaniem przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia stwierdzającego wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 p. p. s. a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.