I OSK 104/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej W.–P. Agaty N.-P. skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 735/04 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 marca 2004 r. (...) w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z 17 września 2003 r. (...), po rozpoznaniu wniosku Zarządu Spółki Akcyjnej “N.", ustanowił na rzecz jej następcy prawnego “P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., prawo użytkowania wieczystego na 99 lat, gruntu o pow. 32,0850 ha, położonego w W. przy ul. K., W. i S., oznaczonego w ewidencji gruntów numer 314, objętego księgą wieczystą Kw (...) za symbolicznym czynszem w wysokości 426.410 PLN, stanowiącym 3 % ceny gruntu, ustalonej w kwocie 142.136.550 PLN. Odwołanie od decyzji złożył PZD - zarządzający przedmiotowym gruntem oraz Zygmunt W. użytkownik jednej z działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 grudnia 2003 r. (...) umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, iż zarówno PZD, jak i Zygmunt W. nie posiadają przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, nie dysponując tytułem prawnym do opisanej w decyzji nieruchomości gruntowej. Nie będąc stroną postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nie posiadali uprawnień do złożenia odwołania od decyzji, która też nie dotyczyła ich praw i obowiązków. Brak skutecznego odwołania jest podstawą umorzenia postępowania odwoławczego. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego przez PZD oraz Zygmunta W., w skardze domagano się uchylenia decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 17 września 2003 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prokuratora Okręgowego w W., który wnosił o jej uchylenie. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z 23 marca 2004 r. (...) w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 54 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uchylił decyzję z 17 września 2003 r. (...). W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z 17 września 2003 r. została wydana z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, a w szczególności z naruszeniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Z art. 29 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ wynika, że użytkowanie wieczyste ma charakter celowy, a użytkownik wieczysty powinien zostać obciążony obowiązkiem wykorzystania otrzymanej nieruchomości w określony sposób. Decyzja z 17 września 2003 r. w pkt 3 rozstrzygnięcia wspomina jedynie ogólnie o tym, że w obszarze objętym decyzją “preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych". Brak jest natomiast wymogów wskazanych w art. 239 Kc - to jest terminu rozpoczęcia i zakończenia robót, rodzaju wznoszonych budynków i urządzeń itd. Zważywszy, że określenie tych kwestii jest konstytutywnym składnikiem umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, a decyzja administracyjna stanowi podstawę zawarcia takiej umowy, należy przyjąć, że wadliwość decyzji polega na braku istotnego elementu rozstrzygnięcia /co jest równoznaczne z naruszeniem art. 107 par. 1 Kpa/. Rozstrzygnięcie nie zawiera także innego istotnego elementu; zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, materialną przesłanką niedopuszczalności podziału nieruchomości jest powstanie działek niemających dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z treścią decyzji (...) z dnia 11 października 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomościach powstałych w wyniku podziału działki nr 3, należało ustanowić na rzecz działek 3/2 i 3/6 służebność gruntową prawa przejścia lub przejazdu przez projektowaną działkę nr 3/1 lub 3/4. Tymczasem w decyzji nr 965/2003 - mającej stanowić podstawę przyszłej umowy zawartej w formie aktu notarialnego - ten warunek nie został spełniony. Należy także wskazać, że w dniu 25 października 1999 r. spółka “N." S.A. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy W.-C. o “wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości należących do spółki, przejętych na własność Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy", a następnie Mirosław B. i Andrzej M., występując w imieniu spółki “N." S.A., sprzedali spółce pod firmą “P." Sp. z o.o. prawa i roszczenia do tej nieruchomości nr rej. hip. (...), wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, za cenę 1.000.000 PLN. Natomiast cenę nieruchomości w decyzji ustalono na kwotę 142.136.550 PLN. Należy podkreślić, że w obrocie rynkowym cena prawa użytkowania wieczystego kształtuje się na poziomie ok. 10% niższym od ceny prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że umowę sprzedaży z dnia 8 grudnia 2000 r., zawartą między spółką “N. S.A." a spółką “P." Sp. z o.o. cechowała rażąca dysproporcja świadczeń, a prawa i roszczenia oparte na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. zostały zbyte przez “N." S.A. na rzecz spółki “P." Sp. z o.o. za kwotę stanowiącą znikomy ułamek ich rzeczywistej wartości, co jest w pełni wystarczającą podstawą do uznania czynności prawnej za dokonaną ze szkodą dla spółki “N." S.A. Ponadto fakt reprezentowania spółki “N." S.A. przy zbywaniu przez ten podmiot roszczeń o wartości ok. 130 mln zł za cenę 1 mln złotych przez osoby, będące jednocześnie wspólnikami spółki “P." sp. z o.o., nabywającej te roszczenia /M. B., A. M./ może wskazywać, że w sprawie nastąpiło naruszenie przez członków zarządu spółki “N." S.A. obowiązku wynikającego z art. 202 Kh, a w konsekwencji przesądza o konieczności uznania, że w sprawie popełniono przestępstwo działania na szkodę spółki z art. 482 Kh. Wobec tego Prezydent m.st. Warszawy złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 482 Kh przez członków zarządu spółki “N." S.A. “P." Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniosła na decyzję skargę do sądu administracyjnego, w której domagała się stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, wskazując, iż rażąco narusza ona ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia do uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej, a wskutek czego otwarcie na nowo postępowania administracyjnego i pozbawienie prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych nieobjętych postępowaniem administracyjnym. Zarzucono też rażące naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “b" w zw. z art. 145 par. 1 cytowanej ustawy w zw. z art. 145 par. 2 Kpa poprzez brak uzasadnienia konieczności wznowienia postępowania dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, naruszenie art. 77 par. 1 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek sprzeczności istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Do tych ustaleń należy, zdaniem spółki, ustalenie, że sprzedaż roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego przez Spółkę “N." S.A. na rzecz skarżącej była przestępstwem. Zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, że przepis ten podporządkowany jest Kodeksowi cywilnemu, pomimo iż art. 7 dekretu stanowi normę szczególną względem art. 239 par. 1 Kc. Spółka alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumenty wskazane w decyzji, a nadto wyjaśniając, że art. 54 par. 3 stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji. Jedyny warunek, jaki musi być spełniony, to uwzględnienie skargi w całości. W sprawie Prokurator domagał się jedynie uchylenia decyzji, zaś z uzasadnienia skargi wynikało, że żądanie nie dotyczyło wydania decyzji merytorycznej o określonej treści, a uzupełnienie postępowania dowodowego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Przed podjęciem decyzji nie dokonał nowych ustaleń faktycznych lecz ocenił materiał dowodowy dochodząc do wniosku, że mogą istnieć podstawy do wznowienia postępowania w interesie publicznym. Wskazał też, że toczy się postępowanie karne w sprawie działania Zarządu Spółki “N." na szkodę Spółki. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. wnosił o uchylenie decyzji. Pełnomocnik PZD wnosił o oddalenie skargi Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2005 r. I SA/Wa 735/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi “P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 marca 2004 r. (...) w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wywodził, że art. 54 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ jest samoistną podstawą decyzji. Celem tego przepisu jest wyeliminowanie zbędnych postępowań sądowych. Dlatego też, zgodnie z art. 54 par. 3 powołanej ustawy, decyzja uwzględniająca skargę musi rozstrzygać sprawę co do istoty. Nie jest możliwe uwzględnienie skargi jedynie w części, jak też uchylenie decyzji celem kontynuowania postępowania administracyjnego. Sąd w sprawie podzielił w pełni linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętą na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zdaniem Sądu nie mogła być zaakceptowana decyzja wydana w wyniku autokontroli. Pierwotna decyzja Prezydenta Miasta z 17 września 2003 r. kończyła postępowanie w pierwszej instancji. W wyniku umorzenia postępowania odwoławczego, stała się decyzją ostateczną, rozstrzygającą sprawę. Decyzją z 23 marca 2003 r. Prezydent m.st. Warszawy uchylił decyzję, otwierając na nowo postępowanie administracyjne. Art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być podstawą prawną takich decyzji. Z tych względów na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Prezydent m.st. Warszawy wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 par. 1 lit. “c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji; 2/ naruszeniu art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że przepis ten uprawnia organ administracji wyłącznie do wydania decyzji rozstrzygających sprawę administracyjną co do istoty, uniemożliwia natomiast wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. “P." Spółka z o.o. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. PZD wnosił o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest usprawiedliwiony. Art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki jakie sąd administracyjny stosuje w wyniku kontroli decyzji administracyjnej. Jednym z tych środków jest zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji administracyjnej, a zatem uchylenia decyzji administracyjnej. Narzucając w art. 145 powołanej ustawy rodzaj środków stosowanych przez sąd administracyjny wobec niezgodnej z prawem decyzji, ustawodawca nie pozostawił swobody wyboru tych środków. Zastosowanie tych środków dopuszczalne jest tylko w razie ustalenia określonego rodzaju naruszenia prawa przez organ wykonujący administrację publiczną. Według art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania". Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 marca 2004 r. (...) w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu została wydana na podstawie art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 54 par. 3 zawiera regulację materialnoprawną. Pomimo że został zamieszczony w systematyce ustawy procesowej, to o jego charakterze materialnoprawnym przesądza przedmiot regulacji: zakres kompetencji organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego. Wywieść związek art. 54 par. 3 z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest możliwe, ale tylko przez wykazanie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie natomiast rodzaju przyznanej kompetencji przez organ jest naruszeniem prawa materialnego. W zaskarżonym wyroku Sąd zastosował do wykładni art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi linię orzecznictwa ukształtowaną na podstawie poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych. Według art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Art. 54 par. 3 wprowadza do wyznaczenia granic samokontroli, przesłankę związania organu przepisami o właściwości, co powoduje, że tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji decyzji, może uwzględnić skargę. Wprowadzenie tej nowej przesłanki usuwa wątpliwości interpretacyjne co do podstaw weryfikacji aktu lub czynności w trybie samokontroli. Różni się zatem zasadniczo od rozwiązania przyjętego w art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który stanowił “Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy". Wywody w uzasadnieniu co do zastosowania do wykładni art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykładni art. 38 ust. 2 nieobowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, są niezasadne. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej dopuszczalnej samokontroli organu, przesłanki związania zakresem właściwości tego organu, ma te konsekwencje prawne, że organ może w przypadku decyzji administracyjnej uwzględnić skargę jeżeli przepisy prawa dają do tego podstawę, co oznacza, że musi być on właściwy do dokonania weryfikacji decyzji dotkniętej danego rodzaju wadliwością i do zastosowania określonej sankcji /wzruszenia decyzji, stwierdzenia nieważności decyzji/ przewidzianej przepisami prawa. Art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odsyłając do właściwości organu, nie stanowi samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła Kodeks postępowania administracyjnego. Właściwości organu, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego nie reguluje art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, a zatem nie może być on podstawą do dokonania samokontroli. W sprawie z uzasadnienia, zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w W. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego z 23 marca 2004 r. (...) w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu wynika, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Z wywodów uzasadnienia wynika, że doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 29 i art. 93 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwalifikowane naruszenie przepisów prawa jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji, a nie uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wywodzono, że podstawą uchylenia decyzji, mogło być zaistnienie podstaw do wznowienia postępowania ze względu na toczące się postępowanie karne w sprawie działania Zarządu Spółki “N." na szkodę Spółki. Dokonanie przez organ samokontroli wyznaczone jest przesłanką właściwości. W decyzji wydanej na podstawie art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ obowiązany jest wykazać swoją właściwość, a zatem powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji zaskarżonej do sądu, z której wynika właściwość organu, rodzaj naruszonego prawa i zastosowanie sankcji /wzruszenia, nieważności/ decyzji, a w tym i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu, że przeprowadzona wykładnia art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest błędna, na mocy art. 185 par. 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.