I OSK 1251/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Federacji Związków Zawodowych [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 897/04 w sprawie ze skargi Federacji Związków Zawodowych [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2005r., sygn. akt I SA/Wa 897/04, oddalający skargę Federacji Związków Zawodowych [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyższą decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 27 grudnia 1984r. nr [...] o zmianie, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 czerwca 1967r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie Związkowi Zawodowemu [...] w [...] nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 16/1, o pow. 694 m2. Dokonana w trybie art. 155 Kpa zmiana decyzji z dnia 6 czerwca 1967r. polegała na zmianie podmiotu tej decyzji, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego użytkownika przedmiotowej nieruchomości - Związku Zawodowego [...] w [...], wpisano nowego użytkownika, tj. Federację Związku Zawodowego [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie jest dopuszczalna, w trybie art. 155 Kpa, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, polegająca na zmianie podmiotu decyzji, nawet przy wyrażeniu zgody przez stronę, bowiem prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w stosunku do tych samych stron. Oddalając skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 lipca 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie sądu użyty w art. 155 Kpa zwrot "za zgodą strony" jednoznacznie oznacza, że obejmuje on wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją. Natomiast dokonanie w tym trybie zmiany decyzji bez wymaganej zgody strony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej taką wadą. Skoro Federacja Związków Zawodowych [...] w [...] nie była stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 czerwca 1967r., to zasadnym było rozstrzygnięcie organów, stwierdzające nieważność decyzji zmieniającej z dnia 27 grudnia 1984r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2005r. wniosła Federacja Związków Zawodowych [...] w [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucając sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 155 Kpa, polegającą na przyjęciu, że przejście ogółu praw i obowiązków z mocy prawa (sukcesja generalna) wyklucza przejście na sukcesora prawa do wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawę prawną wniosku o zmianę decyzji z dnia 6 czerwca 1967r. stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 1984r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku byłych związków zawodowych zrzeszających pracowników zatrudnionych w danej gałęzi pracy, w danym rodzaju zatrudnienia lub zawodzie (Dz. U. z 1984r. Nr 23, poz. 109). Na podstawie cyt. rozporządzenia ogół praw i obowiązków Związku Zawodowego [...] w [...] przeszedł z mocy prawa na Federację Związku Zawodowego [...] w [...]. Zatem, Federacja Związku Zawodowego [...] w [...], jako sukcesor ogólny z mocy prawa, mogła skutecznie wystąpić i wyrazić zgodę na zmianę w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 czerwca 1967r. Oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sąd naruszył przepisy prawa materialnego, tzn. art. 155 Kpa, przyjmując, iż brak było wymaganej zgody strony na zmianę decyzji z dnia 6 czerwca 1967r,, bowiem skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego, zakończonego tą decyzją Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Sąd kasacyjny jest więc związany przytoczonymi w niej podstawami, przytoczenie zaś podstaw kasacyjnych – w rozumieniu art. 176 ppsa – polega na wskazaniu konkretnej normy prawnej, do której naruszenia doszło w ocenie skarżącego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego, tj. przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływana dalej jako: Kpa), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przejście ogółu praw i obowiązków Związku Zawodowego [...] w [...] z mocy prawa na Federację Związku Zawodowego [...] w [...] (sukcesja generalna), wyklucza przejście na sukcesora prawa, do wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie powyższego przepisu. Powyższy zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zasadnie sąd I instancji stwierdził, że użyty w omawianym przepisie zwrot "za zgodą strony" obejmuje jedynie podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją, przy czym zgoda tych stron musi zostać udzielona wprost w drodze stosownego oświadczenia złożonego organowi. Dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w trybie przepisu art. 155 Kpa, możliwe jest wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych stron, do których została uprzednio skierowana decyzja. Wydana w tym trybie decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. Zatem skoro w dniu wydania decyzji z dnia 27 grudnia 1984r., zmieniającej decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 czerwca 1967r., nie istniał już Związek Zawodowy [...] w [...], to oczywistym jest, że podmiot ten nie mógł wyrazić zgody na dokonanie zmiany decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie. Zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa może polegać na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub ich zakresu. Musi jednak zawsze odnosić się do praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną decyzji. Natomiast zmiana adresata decyzji – strony w rozumieniu art. 28 Kpa (tzw. zmiana podmiotowa) – wychodzi poza zakres uprawnień organu, o których mowa w art. 155 Kpa i jest tym samym niedopuszczalna. Zmiana podmiotowa nie jest bowiem innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, lecz oznacza przeniesienie praw lub obowiązków na nowy podmiot, co jest niedopuszczalne nawet w sytuacji, gdy podmiot występujący z takim żądaniem jest następcą prawnym podmiotu (sukcesorem), do którego została skierowana decyzja, będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art.. 155 kpa Chybionym jest zarzut, iż skarżący mógł skutecznie wystąpić i wyrazić zgodę na zmianę w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 6 czerwca 1967r., która skierowana została do poprzednika prawnego skarżącego. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa, może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną. Zatem skoro w dniu wydania decyzji o przekazaniu w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości nie istniał podmiot prawa – Federacja Związku Zawodowego [...] w [...], to nie można było dokonać zmiany, polegającej na skierowaniu tej decyzji do nieistniejącego w dniu jej wydania adresata. Wbrew twierdzeniom skarżącego tego typu zmiana podmiotowa decyzji jest niedopuszczalna, nawet, gdy z wnioskiem takim występuje sukcesor adresata decyzji, który wstąpił w prawa swego poprzednika z mocy prawa. Czym innym jest bowiem treść praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, które w pewnych sytuacjach przechodzą na następcę prawnego adresata decyzji, a zupełnie czym innym jest zmiana podmiotowa wydanej decyzji, tzn. ponowne ustalenie kręgu osób (stron w rozumieniu art. 28 kpa) – co jest niedopuszczalne. Zatem wbrew stanowisku skarżącego, sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył prawa a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.