I OSK 1136/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Alicji M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 316/05 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Alicji M. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie sprawy dyrektorów szkół postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r. IV SA/Gl 316/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Alicji M. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca wniosła o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 18 w K. za względu na zaistniałe nieprawidłowości przytoczone w piśmie z dnia 7 stycznia 2005 r., nadto wystąpiła o powierzenie jej funkcji p.o dyrektora tej szkoły od dnia 1 września 2004 r. oraz o wyjaśnienie źródeł jej konfliktu z Prezydentem Miasta. Pismem z dnia 14 marca 2005 r. rozszerzyła zakres skargi na postanowienie Prezydenta Miasta K. zawarte w piśmie z 1 lutego 2005 r. i wniosła o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta K. wniósł o jej odrzucenie, jako zawierającej roszczenie z zakresu prawa pracy. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Uznał bowiem, że skarga nie jest objęta zakresem rzeczowej właściwości sądownictwa administracyjnego, ale odnosi się do czynności z zakresu prawa pracy, do których rozpoznania powołane są na podstawie art. 1 i 2 par. 1 w związku z art. 476 par. 1 pkt 1 Kpc, sądy powszechne. Na postanowienie to Alicja M., działająca poprzez adwokata, wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżyła w niej w całości przedmiotowe postanowienie i wystąpiła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła postanowieniu WSA naruszenie art. 1 i 3 par. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów powszechnych zwane dalej p.p.s.a., przez błędną wykładnię i uznanie, że skarga A. M. nie jest objęta zakresem właściwości rzeczowej sądownictwa administracyjnego, a tym samym naruszenie art. 45 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej - komisja konkursowa, która powoływana jest na podstawie art. 35a ust. 5 ustawy o systemie oświaty przez organ prowadzący szkołę, ma za zadanie wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. Komisja ta powoływana jest na podstawie aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miasta. Ma ona władcze uprawnienia z zakresu administracji publicznej. Skoro zaś ma kompetencje do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora, a kandydatowi temu nie można odmówić powierzenia stanowiska, o ile organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi zastrzeżeń /art. 36a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty/, to w ramach swych uprawnień decyduje o prawie obywateli spełniających warunki określone w ustawie w przypadku ich wyboru na stanowisko dyrektora, do domagania się od organu wykonawczego gminy podjęcia działań w sferze praw pracowniczych. Tym samym rozstrzygnięcia co do sposobu przeprowadzenia konkursu, mają charakter sprawy administracyjnej i podlegają kontroli sądów administracyjnych. Należy mieć też na względzie, iż zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gmin /art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty/, a publiczną szkołą kieruje nauczyciel, któremu stanowisko dyrektora powierza w drodze powołania wójt gminy. Stąd są to akty z zakresu administracji publicznej, które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła też, że pismo Prezydenta Miasta K. ma walor decyzji administracyjnej, gdyż zawiera odmowę unieważnienia konkursu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezydenta Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Powołał się przy tym na argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę przed WSA. Dodatkowo podniósł, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1ustawy o systemie oświaty Prezydent Miasta K. uprawniony jest do dokonywania czynności powierzenia i odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Czynności tych dokonuje za pracodawcę, którym jest, z mocy art. 39 ust. 3 Szkoła. Zatem zarówno akt powierzenia jak i odmowa powierzenia stanowiska w następstwie braku podstaw do unieważnienia konkursu dotyczą sfery stosunków pracy. Konkurs na stanowisko dyrektora stanowi jedynie prawnie uregulowaną procedurę wyłonienia kandydata z grupy osób, które złożyły oferty pracy na tym stanowisku. Dlatego Prezydent nie działa tutaj jako organ administracji publicznej, lecz jako organ, któremu z mocy szczególnego przepisu ustawy o systemie oświaty nadano szczególne uprawnienia z zakresu prawa pracy. Inaczej akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły byłby decyzją administracyjną. Nauczyciela /kandydata/ któremu powierza się stanowisko dyrektora łączy zaś ze szkołą wyłącznie jeden stosunek prawny - stosunek pracy. Podobnie ogół czynności podejmowanych w toku procedury wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie stanowi czynności z zakresu władztwa publicznego. Sfera publiczna bowiem to taka, gdzie organy występują jako dysponenci władzy publicznej. Powierzenie zaś stanowiska dyrektora lub odmowa powierzenia nie należą do dziedziny administracji publicznej, które z istoty swej nakierowane są na zewnątrz., bowiem ich skutki maja znaczenie wyłącznie dla stosunku pracy danej osoby. Na marginesie podniósł także, iż powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie nie ma zastosowania do szkół dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że: Skarga ma uzasadnione podstawy. Nie można bowiem przyjąć, że zarówno wynik konkursu, jak i odmowa jego unieważnienia dotyczą wyłącznie czynności z zakresu prawa pracy, związanych z powierzeniem stanowiska przez organ reprezentujący pracodawcę. W dotychczasowym orzecznictwie NSA podkreśla się, że istnieją kwestie tzw. pogranicza, kiedy jednocześnie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu prawa pracy, a jednocześnie powstaje wątpliwość czy nie ma ona charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Przykładem kontrowersji w tym względzie były sprawy odwoływania dyrektorów szkół samorządowych. Istota problemu sprowadzała się do tego, czy odwołanie dyrektora przez organ prowadzący szkołę mogło być kwestionowane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy także w innych postępowaniach objętych kognicją sądów administracyjnych. Nie negując poglądu, że naruszenie zasad odwołania dyrektora szkoły może być kontrolowane przez sąd powszechny/ sąd pracy/ powstało zagadnienie czy akt odwołania podlega także kontroli właściwej dla organów samorządu terytorialnego określonej w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a obecnie również w innych ustawach samorządowych. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 48 przyjęte zostało stanowisko, że odwołanie dyrektora szkoły publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, choć wywiera pewne skutki w sferze prawa pracy. Konsekwencją takiego poglądu jest zagadnienie wzajemnej relacji między postępowaniem sądowoadministracyjnym a postępowaniem przed sądem powszechnym w sprawie roszczeń odwołanego dyrektora. Spory o roszczenia ze stosunków pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunków pracy rozpatrywane są przez sądy pracy. Nie dotyczy to jednak wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organ prowadzący szkołę. Organ ten jest organem administracji publicznej. Jakkolwiek jego rozstrzygnięcia oddziaływują na treść stosunku pracy, to jednak są rozstrzygnięciami o charakterze administracyjnym. Jednocześnie są one, jak podkreślił SN w wyroku z dnia 17 lutego 1998 r. I PKN 531/97 - OSNAPU 1999 nr 2 poz. 56 "aktem prawa pracy, a ściślej mówiąc oświadczeniem woli pracodawcy kształtującym stosunek pracy." Podobnie wygląda sytuacja w przypadku powołania nauczyciela na stanowisko dyrektora szkoły i placówki na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ Powierzenie takiego stanowiska następuje w stosunku do kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Co prawda, jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, do szkół samorządowych nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej /Dz.U. nr 128 poz. 1339/, odnosi się ono bowiem zgodnie z par. 1 do szkół artystycznych. W odniesieniu do szkół samorządowych zasady przeprowadzania konkursu regulowało jednakże analogiczne rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej /Dz.U. 2003 nr 189 poz. 1855/. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie była wyłącznie czynność z zakresu prawa pracy. Skarżąca nie uczyniła bowiem przedmiotem skargi tylko postanowienia o odmowie powołania jej na stanowisko dyrektora, lecz wynik komisji konkursowej, o którego unieważnienie wystąpiła i odmowę jego unieważnienia. Nie można zaś przyjąć, że przedmiotowa sprawa należy do zakresu prawa pracy, zaskarżone skargą akty nie prowadzą bowiem wprost do powstania, ukształtowania lub rozwiązania stosunku pracowniczego, natomiast mieszczą się w zakresie art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ jako inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Są bowiem podejmowane przez komisję konkursową reprezentującą organ administracji publicznej działającą w ramach swoich kompetencji w zakresie administracji szkolnej, oraz przez organ administracji gminnej, który oceniał prawidłowość konkursu. Jednocześnie należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie nie budził wątpliwości fakt, iż sądy administracyjne upoważnione są do badania zgodności z prawem wyników konkursu, a postępowanie konkursowe zmierzające np. do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej /por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. II SA 2629/01 czy wyrok NSA dnia 31 sierpnia 2004 r. OSK 460/04/. Orzeczenia te zapadły co prawda na podstawie ustawy o służbie cywilnej, jednak przedmiotowa regulacja w stosunku do dyrektorów szkół nie stanowi w tym zakresie odmiennych rozwiązań. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w swoim postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r. III RN 123/99 - OSNP 2000 nr 21 poz. 779 "Czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej samorządowej sprawowanej przez organy gminy.... i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.." Należy jednak podkreślić, że w tej mierze nie było jednolitości w orzecznictwie Sądu Najwyższego- odrębne stanowisko zajął on bowiem w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 r. III RN 123/01 - OSNP 2002 nr 12 poz. 282. Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał, że powierzenie funkcji dyrektora szkoły nie wiąże się tylko z uprawnieniami pracowniczymi, ale mieści się także w zakresie administracji publicznej. Dyrektor szkoły publicznej stanowi bowiem organ administracji szkolnej, któremu przysługuje szereg kompetencji z tego zakresu określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, w tym upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy. W przypadku powierzenia funkcji dyrektora szkoły publicznej akt taki poprzedzony jest aktami i czynnościami z zakresu administracji publicznej w tym aktem komisji konkursowej, bądź wynikającym z powoływanego wyżej rozporządzenia aktem unieważnienia wyniku komisji konkursowej /par. 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r./. W przedmiotowej sprawie należy więc odróżnić właściwość sądów pracy w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy a kontrolę legalności aktów publicznoprawnych jakimi są m.in. wyniki komisji konkursowej. Stąd odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył art. 1 i art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Nie naruszył natomiast art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ zaskarżone pismo Prezydenta Miasta K. nie było wydane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego i nie posiadało formy decyzji administracyjnej ani postanowienia. Należy co prawda zauważyć, że w skardze kasacyjnej błędnie wskazano nazwę ustawy jako ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, ale następnie określono ją precyzyjnie skrótem p.p.s.a., z przytoczeniem właściwych art. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zostały wskazane podstawy skargi kasacyjnej. W ponownym postępowaniu WSA winien wziąć pod uwagę nie tylko wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zakresu właściwości sądownictwa administracyjnego, ale także uwzględnić zakres skargi Alicji M., która dotyczyła nie tylko pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2005 r., ale także wyniku postępowania konkursowego oraz roszczenia o wyraźnie pracowniczym charakterze, jak żądania powierzenia jej funkcji po dyrektora szkoły. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 par. 1 w związku z art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.