II SA/Op 29/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w O. na rzecz skarżącego D. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Inspektor Pracy działając na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 pkt 1 oraz 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 1243, poz. 1362 ze zm.) po przeprowadzeniu kontroli w dniach 21-22 października 2004 r nakazał pracodawcy D. R. wypłatę J. K. kwoty 2288zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej. W uzasadnieniu wydanego nakazu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w Kancelarii Brokerskiej D. R. stwierdzono, że pracodawca wypłacił byłej pracownicy J. K. kwotę 333,70 zł netto tytułem odprawy emerytalnej, a winien wypłacić jej kwotę 2700 zł., gdyż wynagrodzenie tego pracownika w dniu 30 czerwca 2004 r. kształtowało się na poziomie 2700 zł. Zdaniem Inspektora Pracy bez wpływu na wysokość należnej pracownikowi odprawy emerytalnej miał fakt zawarcia, po rozwiązaniu łączącej strony umowy o pracę w związku z nabyciem przez pracownika uprawnień emerytalnych, nowej umowy o pracę w wymiarze ½ etatu z wynagrodzeniem 412 zł brutto, gdyż odprawa emerytalna przysługuje pracownikowi w chwili rozwiązania stosunku pracy w związku z przejściem na emeryturę, co nastąpiło 30 czerwca 2004 r. i fakt ten potwierdza ZUS w O. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono faktem charakteru świadczenia pieniężnego, a to ze stosunku pracy oraz ważnym interesem społecznym. Z decyzją nie zgodził się D. R. W złożonym odwołaniu wnosił o uchylenie w całości nakazu i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Odwołujący wskazywał, iż nakaz wydany został z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej PIP (art. 8 ustawy), a także z rażącym naruszeniem przepisów art. 9 ustawy o PIP i art. 108 1 Kpa. Zdaniem odwołującego brak było podstaw prawnych, formalnych i materialnych do wydania nakazu takiej treści i nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazywał odwołujący, iż protokół kontroli sporządzony w dniu [...] i przedłożony kontrolowanemu do podpisu, nie zawiera żadnego opisu stwierdzonych naruszeń prawa pracy, lecz jedynie opis, iż "między pracodawcą, a pracownikiem powstał spór, co do wysokości należnej odprawy emerytalnej" oraz opis okoliczności tego sporu, z którymi to ustaleniami kontrolowany się zgodził. Zdaniem odwołującego sam fakt występowania sporu miedzy pracodawca, a pracownikiem, co do wysokości świadczenia, nie stanowi naruszenia przepisów prawa pracy, bowiem kodeks pracy dopuszcza występowanie sporów między pracownikiem, a pracodawcą. Skoro zatem istnienie sporu między pracodawcą, a pracownikiem o wysokość należnej odprawy emerytalnej nie stanowi naruszenia przepisów prawa pracy, to tym samym Inspektor Pracy nie miał prawa posłużyć się przepisem zawartym w art. 9 ustawy o PIP, jako formalną podstawą do wydania nakazu wypłacenia J. K. kwoty 2288 zł brutto. Nadto odwołujący uzasadniał, iż Inspektor Pracy w nakazie z dnia [...] samodzielnie rozstrzygnął spór między pracownikiem, a pracodawcą dotyczący wysokości należnej odprawy emerytalnej, poprzez ustalenie wobec pracodawcy zobowiązania do dodatkowej wypłaty kwoty 2288 zł. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazywał, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, ani też z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywał organ, iż Inspektor Pracy prawidłowo ustalił podczas przeprowadzonej kontroli, że pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem J. K. doszło w dniu 30 czerwca 2004 r. do rozwiązania łączącej strony umowy o pracę na zasadzie porozumienia stron, w związku z nabyciem przez pracownika uprawnień emerytalnych. W chwili rozwiązania stosunku pracy pracownica otrzymywała wynagrodzenie w wysokości 2700 zł., a więc stosownie do art. 921 § 1 Kp oraz § 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U z 1997 r, Nr 2, poz. 14) oraz rozporządzenia MIPS z dnia 29.05.1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w kodeksie pracy (Dz. U. z 1996 r., Nr 62, poz. 289) pracodawca winien wypłacić pracownikowi odprawę emerytalną w wysokości wynagrodzenia należnego w miesiącu nabycia przez niego prawa do odprawy emerytalnej, a to w przedmiotowym przypadku w czerwcu 2004 r. Wypłacenie zatem przez pracodawcę odprawy emerytalnej w wysokości 333,70 zł naruszało powołane wyżej przepisy i stąd też Inspektor Pracy na podstawie ustalonych, bezspornych okoliczności, dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy o PIP wydał zaskarżoną decyzję. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się D. R. W złożonej skardze wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w O. oraz poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy w O., gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa, a mianowicie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z naruszeniem art. 9 ust. 2a ustawy o PIP. W uzasadnieniu decyzji skarżący dowodził, iż art. 8 ustawy o PIP nie zezwala na rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunków pracy przez organa PIP. Treść nakazu w istocie rozstrzyga ten spór pomiędzy nim jako pracodawcą, a byłą pracownicą J. K. Zdaniem skarżącego właściwym rzeczowo do rozstrzygnięcia tego sporu uprawniony był sąd pracy, a nie inspektor pracy. Nadto skarżący podnosił, iż art. 9 ust. 2a ustawy o PIP wyraźnie stanowi, w jakich okolicznościach inspektor pracy może zachować się zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie. W myśl tegoż przepisu inspektor pracy, aby wydać nakaz na podstawie tego przepisu musi stwierdzić naruszenie przepisów prawa pracy, co w rzeczywistości nie miało miejsca i co nie zostało opisane w protokole kontroli, a tym samym nie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji oraz ja poprzedzającej. Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...], Nr [...], nakazującą pracodawcy D. R. wypłatę J. K. kwoty 2288 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu wad może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzana kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność (min. czy zachodzi rażące naruszenie prawa) oraz przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Ustalenie istnienia takich wad decyzji czyni jej dalszą kontrolę zbędną. Stosownie do art. 28 Kpa pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed Państwowym Inspektorem Pracy, jeżeli przedmiotem nakazu skierowanego do pracodawcy jest nakazanie wypłacenia pracownikowi wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi z tytułu stosunku pracy. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.10.2002 r., syg. akt II SA/Łd 1141/03 (Prawo Pracy 2004/5/37), gdzie stwierdził, że pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie wypłacenia temu pracownikowi wynagrodzenia. Godzi się bowiem podnieść, iż jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności. Interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przenosząc rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż pracownica J. K. była niewątpliwie, w rozumieniu art. 28 Kpa, stroną postępowania przed Państwowym Inspektorem Pracy w O. i której stosownie do art. 109 § 1 Kpa organy obu instancji winny doręczyć decyzje, skoro decyzja dotyczyła jej prawa do odprawy emerytalnej wynikającej z przepisu art. 921 § 1 Kp. J. K. nie tylko, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, ale także decyzja organu I i II instancji nie została jej doręczona. J. K., był osobą, która winna być stroną w sprawie, bowiem wydany nakaz rozstrzygał o jej prawach jako byłego pracownika skarżącego. Poza sporem pozostaje (k.46 akt oraz akta administracyjne), iż nie brała ona udziału w postępowaniu bez swej winy, co po myśli art. 145 §1 pkt 4 Kpa stanowi postawę wznowienia postępowania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przez udział strony w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej, a więc nie tylko w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale także i w czynnościach decydujących, które są realizowane poprzez doręczenie stronie decyzji. Z zasady ogólnej prawa administracyjnego, zawartej w art. 10 Kpa, wynika, że strona ma zagwarantowany czynny udział w postępowaniu. Przez pozbawienie zatem strony udziału w postępowaniu rozumie się więc także przypadki nie doręczenia stronie decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Nie doręczenie byłej pracownicy skarżącego zapadłych w sprawie decyzji inspektorów pracy oznacza pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku postępowania i stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania w sprawie. Zauważyć należy także, iż wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Mając zatem powyższe na uwadze uznać należało, iż sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzje, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w art. 145 § 1 Kpa i art. 145a § 1 Kpa przesłanek wznowienia postępowania. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (por wyrok SN z 04.XII.2002 r.; OSNPUS 2003, nr 24, poz 582) dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszych rozważań. Mając powyższe na uwadze zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia przepis art. 152 w/w ustawy, zaś w punkcie 3 przepis art. 200 ustawy o p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy.