I OSK 1107/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 29/05 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu zapłaty uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 lipca 2005 r.(II SA/Op 29/05), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy: 1/uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w [...] z dnia [...] nr [...]; 2/określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości oraz 3/zasądził na rzecz D. R. kwotę 100 zł tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] (nr [...]) Państwowy Inspektor Pracy , na podstawie art.9 pkt 2a w zw. z art.21 pkt 1 oraz 21a ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz.1362 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli w dniach 21-22 października 2004 r. nakazał pracodawcy D. R. wypłatę J. K. kwoty 2288 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej (pracodawca wypłacił netto 333,70 zł a powinien wypłacić odprawę emerytalną w kwocie 2700 zł.) Na wysokość odprawy nie miał wpływu fakt zawarcia nowej umowy o pracę w wymiarze ½ etatu z wynagrodzeniem brutto 420 zł. W odwołaniu od tej decyzji D. R. zarzucał naruszenie właściwości rzeczowej PIP, naruszenie art. 9 ustawy o PIP i rażące naruszenie art. 108 k.p.a. Podniósł, że Inspektor Pracy w przedmiotowym nakazie rozstrzygnął samodzielnie spór między pracownikiem a pracodawcą dotyczący wysokości należnej odprawy emerytalnej, przez ustalenie zobowiązania do dodatkowej wypłaty kwoty 2288 zł. Okręgowy Inspektor Pracy PIP w Opolu utrzymał w mocy decyzję I instancji, wyjaśniając że nie została ona wydana z naruszeniem właściwości i nie naruszała prawa. D. R. zaskarżył powyższą decyzję, podnosząc w skardze zarzut nieważności decyzji, gdyż została wydana ona z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z naruszeniem art.9 ust.2a ustawy o PIP. Art. 8 ustawy o PIP nie zezwala na rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunków pracy a treść nakazu w istocie rozstrzyga taki spór między nim a byłą pracownicą. Ponadto nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa pracy, nie opisano go w protokole i tym samym nie było podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo z uwagi na wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania, określonych w art.145 § 1 k.p.a. i art.145a § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyła pracownica, której wynagrodzenia dotyczył nakaz. Zdaniem Sądu, pracownik jest stroną postępowania przed państwowym inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie wypłacenia temu pracownikowi wynagrodzenia. J. K. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono jej decyzji, chociaż nakaz rozstrzygał o jej prawach jako byłego pracownika skarżącego. Pełnomocnik Państwowej Inspekcji Pracy zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.art.28 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu że pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed PIP, jeżeli przedmiotem nakazu skierowanego do pracodawcy jest nakazanie wypłacenia pracownikowi wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi z tytułu stosunku pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że treść osnowy decyzji nie narusza art.9 pkt 2a ustawy o PIP, ale konkretyzuje obowiązek pracodawcy wobec pracownika. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można podzielić poglądu Sądu iż jeżeli przedmiotem nakazu skierowanego do pracodawcy jest nakazanie wypłacenia pracownikowi wynagrodzenia za pracę(lub innego świadczenia z tytułu stosunku pracy) to pracownik jest stroną postępowania przed PIP. Status strony należy opierać nie tylko na k.p.a. ale także na przepisach prawa pracy i przepisów ustrojowych administracji publicznej. W ich świetle stroną postępowania prowadzonego przez inspektora pracy jest wyłącznie pracodawca, nie jest nią natomiast pracownik albowiem jego interes ma charakter faktyczny a nie prawny. Przepisy normujące postępowanie prowadzone przez inspektora nie wymagają wniosku, prowadzone jest ono z urzędu. Skarga pracownicza nie stanowi żądania wszczęcia postępowania, ale jest formą skargi powszechnej, określonej w dziale VIII k.p.a. i osoba wnosząca taką skargę nie musi uzasadniać swojego interesu. Nie ma zatem przymiotu strony osoba która swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony interesu publicznego(zapewnienie przez państwo ochrony nad warunkami pracy). Tylko z tego punktu widzenia a nie z punktu widzenia ochrony indywidualnego interesu można oceniać udział pracownika w postępowaniu przed inspektorem pracy. Interes strony, o jakim mowa w k.p.a. musi mieć interes prawny a nie faktyczny i przesądza o tym treść przepisów prawa materialnego. Interesu prawnego nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli związki między nimi byłyby silne i miały charakter nie tylko faktyczny. Pracownik jest osobą zainteresowaną, pośrednio lub bezpośrednio, działaniami inspektora pracy ale nie jest to tożsame z istnieniem po jego stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie można stać się stroną postępowania tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem. Interes pracownika nie może być wywodzony z sytuacji prawnej pracodawcy. Interes pracownika w takich sytuacjach ma charakter faktyczny. Pracownik nie jest podmiotem działań kontrolnych i nadzorczych PIP, nie może on dochodzić swoich roszczeń na drodze administracyjnej ale na drodze cywilnej przed sądem pracy. Przedmiotem władczych rozstrzygnięć PIP jest przestrzeganie przepisów prawa pracy a nie czyjeś roszczenia. Zakres tych kompetencji nie może być interpretowany rozszerzająco. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy zarzutu skargi kasacyjnej należało rozważyć czy skarga ta spełnia wymogi określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwie zastosowanie. Przepisem, którego naruszenia dotyczy zarzut, jest przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego a zatem przepis proceduralny. Pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przepis art. 28 k.p.a. status strony wiąże z pojęciem interesu prawnego. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten interes prawny musi być oparty na prawie materialnym, w przepisie prawnym poza k.p.a., a to pozwala - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - uznać wskazany w skardze zarzut za odnoszący się także do prawa materialnego. Zarzut skargi kasacyjnej ma uzasadnione podstawy. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w kwestii, której dotyczy zarzut, należy uznać za wynik błędnej wykładni. W orzecznictwie sądowym przeważa obiektywna teoria strony . W związku z tym, pojęcie strony musi być wyprowadzane z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia prawa lub obowiązku. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Przepisy ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz.1362 ze zm.) wyraźnie sytuują tę Inspekcję jako organ powołany do ochrony przestrzegania przepisów prawa pracy. Rozstrzygnięcia wydawane w wyniku prowadzonych przez organy Inspekcji postępowań mają charakter władczy, ich przedmiotem są naruszenia prawa pracy i konsekwencje tych naruszeń. Przestrzeganie przez organy Inspekcji prawa pracy i uprawnień pracowniczych jest wyrazem ochrony obiektywnego porządku prawnego i związanego z nim interesu publicznego, jest wyrazem konstytucyjnie określonego nadzoru państwa nad warunkami pracy. Postępowania prowadzone przez PIP są uruchamiane z urzędu. Osoby, których informacje mogą prowadzić do uruchomienia takich postępowań nie muszą wykazywać swojego interesu prawnego. Przenosząc te wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że chociaż niewątpliwie pracownik jest podmiotem zainteresowanym wynikiem postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, to brak podstaw do przyznawania mu statusu strony w postępowaniu prowadzonym w związku z naruszeniem przepisów prawa pracy przez pracodawcę, w oparciu o przepis pozwalający na podejmowanie władczych rozstrzygnięć wobec tegoż pracodawcy. Indywidualne roszczenia pracownicze, związane z naruszeniem prawa przez pracodawcę, nie dają prawa podmiotowego do domagania się podjęcia działań władczych i wydania rozstrzygnięcia na rzecz pracownika. Cywilnoprawne interesy pracownika podlegają ochronie w innym trybie - sądowym, uruchamianym na jego wniosek. Podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że żaden przepis ustawy o PIP nie daje pracownikowi prawnych podstaw do dochodzenia takich roszczeń w postępowaniu administracyjnym przed organami Inspekcji. W ramach postępowania administracyjnego stroną jest jedynie pracodawca, ponieważ to w stosunku do niego wydawane są władcze rozstrzygnięcia i to na niego nakładane są obowiązki. Interes pracowników w tym postępowaniu jest interesem faktycznym, wyrażającym się w otrzymaniu świadczeń, których mogą samodzielnie dochodzić na drodze sądowej przed sądem powszechnym. Z uwagi na powyższe, zarzut skargi kasacyjnej był uzasadniony i na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.