I OSK 1371/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 832/04 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, 2. zasądza od P. T. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r., II SA/Sz 832/04, w sprawie ze skargi P. T. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Wyrok została wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] w swojej decyzji uznał, iż strona nie spełnia kryteriów do ubiegania się o pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego. Prawo takie przysługuje, na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej. W sprawie mają zastosowanie, na podstawie § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 132, poz. 1235) - przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.Urz. Min. Spraw. nr 4, poz. 50). Na podstawie § 3 tego zarządzenia pomocy nieprzyznaje się, jeżeli osoba uprawniona jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią użytkową określoną w art. 85 ust. 2 ustawy, a wnioskodawca taki lokal posiada. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że posiada lokal o powierzchni 44,81 m2, a należna powierzchnia użytkowa wyliczona zgodnie z zarządzeniem wynosi 66,4 m2. Organ odwoławczy w swojej decyzji uznał, że kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie, czy funkcjonariuszowi przysługuje prawo podstawowe – prawo do lokalu mieszkalnego. Jeżeli funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prawo do lokalu mieszkalnego, wówczas przysługuje mu świadczenie ekwiwalentne – pomoc finansowa na uzyskanie lokalu zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy. Stany wykluczające przyznanie lokalu, a tym samym również pomoc finansową enumeratywnie wylicza art. 91 ust. 1 ustawy. Wśród nich mieści się posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego odpowiadającego, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jednostkowa norma takiej powierzchni wynosi od 7 do 10 m2 (art. 85 ust. 2 ustawy). Strona posiada lokal o powierzchni mieszkalnej 30,05 m2, a powierzchni użytkowej 44,81 m2. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę wynosi 7,51 m2., a więc jest zgodna z normą określoną w art. 85 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy uznał przy tym, że przepisy § 1 pkt 5 powołanego zarządzenia można stosować dopiero wówczas, gdy prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej zostało już ustalone na podstawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Użyte w § 1 ust. 5 zarządzenia wykonawczego pojęcie "należnej powierzchni użytkowej" należy stosować do obliczania wysokości pomocy finansowej, a nie do ustalania prawa funkcjonariusza do pomocy. W swojej skardze do Sądu P. T. podniósł, że art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie warunkuje prawa do uzyskania pomocy finansowej faktem wcześniejszego uzyskania lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, iż art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zakresie ustalania prawa do pomocy finansowej nie odsyła do innych przepisów ustawy, a jedynie do przepisu wykonawczego. Także żaden inny przepis ustawy nie określa warunków przyznawania pomocy finansowej, ani nie nakazuje odpowiedniego stosowania art. 91 do osób ubiegających się o przyznawanie pomocy finansowej. Zgodnie z § 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 września 1997 r. określenie "należna powierzchnia użytkowa" użyte w tym zarządzeniu oznacza powierzchnię mieszkalną lokalu mieszkalnego ustaloną na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z uwzględnieniem górnej granicy normy jednostkowej, pomnożoną przez wskaźnik 1,66. Skoro więc w zarządzeniu zawarty został słowniczek terminów użytych w tym akcie, to ma on zastosowanie do wszystkich uregulowanych w zarządzeniu sytuacji. Wywód organu odwoławczego, iż przepisy wykonawcze nie mają zastosowania w sprawie jest błędny. Sąd przyjął, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ustalić w pierwszej kolejności należną powierzchnie użytkową w odniesieniu do lokalu skarżącego, a następnie ustalić czy istnieją podstawy do nieprzyznawania pomocy finansowej w oparciu o § 3 zarządzenia z 30 września 1997 r. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Szczecinie zaskarżył ten wyrok w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm. – powoływana dalej jako p.p.s.a.): 1. naruszenie prawa materialnego art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez stwierdzenie, że przepis ten nie odsyła do innych przepisów ustawy w zakresie ustalania prawa do pomocy finansowej, a jedynie do przepisu wykonawczego, naruszając zasadę ekwiwalentności świadczenia do pomocy finansowej funkcjonariuszy Służby Więziennej; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 2 p.p.s.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu orzeczenia, jaki stan faktyczny sprawy Sąd uznał za bezsporny oraz nie zawarciu oceny prawnej zastosowanej we wskazaniach Sądu, iż organy administracji w pierwszej kolejności winny ustalić "należną powierzchnię użytkową", a nie "powierzchnię mieszkalną" w sytuacji, gdy art. 91 ust. 1 ustawy wyraźnie mówi o powierzchni mieszkalnej. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył zasadę ekwiwalentności świadczeń do pomocy finansowej stosowaną w praktyce organów administracji i wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 23 marca 1999 r., ONSA 1999, z. 3, poz. 77. Zgodnie z nią podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 1 ustawy, nie zaś wskazany dodatkowo § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 20 maja 2003 r., I SA 2630/01. Sąd jako materialną przesłankę do nie przyznania pomocy finansowej przyjął § 3 zarządzenia z 30 września 1997 r. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy wbrew temu, co nakazał ustalić organom administracji Sąd I instancji, wskazuje na "należną powierzchnię mieszkalną", a nie – "użytkową" jak wskazuje Sąd. Przesłanki przysługiwania prawa pomocy ustawa określa wyraźnie, a aktowi wykonawczemu zezwala jedynie na określenie szczegółowych zasad przyznawania pomocy w ramach ustalonych przez siebie zasad. Niespełnienie warunków stanowi podstawę odmowy otrzymania pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. T. zwrócił uwagę na fakt przyznania prawa pomocy przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Szczecinie Dyrektorowi Aresztu Śledczego w [...], który posiadał takie same podstawy przyznania pomocy jak on. Powołał się przy tym na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem nie wskazano w niej czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło przez błędną wykładnię powołanego przepisu czy też jego niewłaściwe zastosowanie. Podobnie nie wskazano czy naruszenie przepisów postępowania miało, zdaniem składającego skargę kasacyjną, istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju uchybienie nie może jednak powodować odrzucenia skargi kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) przez przyjęcie, że przepis ten nie odsyła do innych przepisów ustawy w zakresie ustalenia prawa do pomocy finansowej jest trafny. Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdz. 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nie można art. 90 ust. 1 ustawy interpretować w oderwaniu od innych przepisów tego rozdziału 6 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy". Ustawodawca przewidział w nim cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: 1. przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 87 ust. 1); 2. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1); 3. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1); 4. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). Jednocześnie w art. 91 ust. 1 ustawy wyliczono przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym w punkcie 1 jako przesłankę negatywną przydziału powołano zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu – odpowiadającego, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, bądź zajmowanie domu. Uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym, dopiero wtedy, gdy nie można zapewnić przydziału tego lokalu, może wchodzić w grę przyznanie innej formy pomocy. W tej sytuacji uznać trzeba, iż rację ma wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, iż art. 90 ust. 1 musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust. 1. Oznacza to, że jeżeli funkcjonariusz zajmuje lokal wymieniony w art. 91 ust. 1 pkt 1, który odpowiada swą powierzchnią przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie przysługuje mu pomoc finansowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. W wyroku NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1220/04, LEX nr 164737 przyjęto, iż prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest regulowane przepisami ustawy o Służbie Więziennej, a więc w tej sytuacji nie jest dopuszczalne interpretowanie go przy pomocy rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. Stosownie do art. 90 ust. 2 ustawy, Minister Sprawiedliwości posiadał upoważnienie ustawowe do określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej. Nie posiadał takiego upoważnienia, co do określania prawa do uzyskania pomocy finansowej, które to prawo określa bezpośrednio ustawa o Służbie Więziennej w art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 2 i art 91 ust. 1. Trafny jest także, w pewnym zakresie, zarzut naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji, przyjął, że obowiązkiem organów administracji jest w pierwszej kolejności ustalenia należnej powierzchni użytkowej w odniesieniu do lokalu mieszkalnego posiadanego przez P. T. Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi bowiem nie o powierzchni użytkowej lokalu, lecz o "powierzchni mieszkalnej". Jednak to naruszenie, będące konsekwencją błędnej wykładni art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazywane w odpowiedzi na skargę kasacyjną przypadki przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu przez funkcjonariuszy Służby Więziennej powinny, w przypadku potwierdzenia ich wystąpienia stać się przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, tak samo należy zakwalifikować poczynienie wskazań, co do prowadzenia postępowania administracyjnego, które są konsekwencją wadliwej wykładni prawa materialnego. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę uznając, że w rozpoznawanej sprawie wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, miał decydujący wpływ na wadliwość wyroku Sądu I instancji, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania był nie tylko konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego, ale w konsekwencji konieczności uchylenia wadliwego wyroku nie może odgrywać w sprawie żadnego znaczenia. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa to wniesiona skarga powinna zostać oddalona. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.