II GSK 101/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska, Sędziowie NSA Jacek Chlebny (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 288/04 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie powołania na notariusza oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r. o sygn. akt VI SA/Wa 288/04 oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie powołania M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, co następuje: Minister Sprawiedliwości nie podzielając negatywnej opinii Rady, że M. S. nie spełnia warunku nieskazitelności charakteru, o którym mowa w art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. powołał ją na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w W. Na skutek wniosku Rady Izby Notarialnej w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał swoją wcześniejszą decyzję. Sąd I instancji odnosząc się do znaczenia negatywnej opinii Rady Izby Notarialnej podniósł, że opinia ta nie jest wiążąca dla organu i podlega ocenie jak każdy inny dowód zebrany w sprawie. Sąd dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości stwierdził, iż decyzja Ministra nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Negatywna opinia Rady została wszechstronnie oceniona. Ocena przymiotu nieskazitelnego charakteru powinna obejmować cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dający możliwie pełny obraz postawy etyczno - moralnej wnioskującego o nominację i nie może zostać sformułowana wyłącznie na podstawie wypowiedzi M. S. na posiedzeniu Rady Izby Notarialnej w W., dotyczącej możliwości dokonywania czynności notarialnych dla podmiotów, dla których pomoc prawną świadczy mąż wnioskodawczyni, który wykonuje zawód radcy prawnego, albo współpracy z kancelarią męża. Wypowiedź ta nie jest przekazem ukształtowanych cech charakteru i nie powinna stanowić podstawy do negatywnej oceny charakteru M. S. Sąd nie dopatrzył się w badanej sprawie naruszeń wskazanych przez skarżącą w piśmie uzupełniającym skargę. Za nieuzasadniony Sąd uznał podnoszony dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia interesu społecznego poprzez utworzenie kancelarii w W., zamiast w B. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 84 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego na wskazaną okoliczność Sąd wskazał, że skarżący nie wnosił w trakcie postępowania administracyjnego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność zaspokojenia popytu na usługi notarialne w W. i w B. Sąd zaakcentował, że Minister Sprawiedliwości - z racji sprawowanego nadzoru nad działalnością kancelarii notarialnych - posiada niezbędne dane o ich pracy. W skardze kasacyjnej Rada Izby Notarialnej w W. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie: 1. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez zastosowanie błędnej wykładni art. 2 § 1 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w W. nie zagrozi zasadzie wykonywania zawodu notariusza jako zawodu zaufania publicznego, pomimo iż wpłynie to negatywnie na dochody innych notariuszy posiadających kancelarie w tym mieście. 2. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie przepisów: a) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że uczestniczce przysługuje walor nieskazitelności charakteru, - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego w zakresie zachowania zasady prawidłowego rozmieszczenia kancelarii notarialnych ze względu na fakt, że w W. działa już wystarczająca liczba kancelarii notarialnych, podczas gdy w innych rejonach kraju (np. w B.) zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne jest niezaspokojone, - art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie dowodu z opinii biegłego z zakresu marketingu na okoliczność zaspokojenia popytu na usługi notarialne w obrębie obszaru podległego Izbie Notarialnej w W., a w szczególności porównania stopnia zaspokojenia tego popytu w W. i w B., - art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie dowodu z opinii biegłego z zakresu socjologii na okoliczność stwierdzenia stopnia wzrostu zagrożenia korupcją spowodowanego spadkiem dochodów notariuszy w W., - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom przed wydaniem decyzji zapoznania się z danymi z wydziału statystyki Ministerstwa Sprawiedliwości co do ilości aktów notarialnych przypadających na jednego notariusza, na podstawie których to danych zostały oparte ustalenia faktyczne organu administracji, - art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niezakomunikowanie stronie danych z wydziału statystyki Ministerstwa Sprawiedliwości co do ilości aktów notarialnych przypadających na jednego notariusza, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ administracji oparł się na danych z wydziału statystyki Ministerstwa Sprawiedliwości co do ilości aktów notarialnych przypadających na jednego notariusza. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że uczestniczce przysługuje walor nieskazitelności charakteru. c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych przez Sąd nie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy, ale na oświadczeniu pełnomocnika organu administracji złożonym na rozprawie co do ilości aktów notarialnych przypadających średnio w miesiącu na jednego notariusza w W. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że prowadzenie przez małżonków wspólnej obsługi radcowsko-notarialnej klientów męża uczestniczki prowadzi do realnego zagrożenia interesów pozostałych stron czynności notarialnych, podczas gdy notariusz powinien być bezstronną osobą zaufania publicznego. Zaskarżony wyrok nie uwzględnia interesu społecznego przez niezachowanie zasady prawidłowego rozmieszczenia kancelarii notarialnych. W W. działa już wystarczająca liczba kancelarii notarialnych, tymczasem w innych rejonach kraju (przykładowo w B., która położona jest w okręgu Izby Notarialnej w W.) zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne jest wciąż niezaspokojone w odpowiednim stopniu. W ocenie skarżącej organ administracji powinien z urzędu przeprowadzić dowody z opinii biegłych z zakresu marketingu oraz socjologii. Organ administracji wydając decyzję oparł się na faktach znanych sobie z urzędu (dane z wydziału statystyki). Okoliczność ta nie została jednak zakomunikowana stronie, wobec czego nie mogła się wypowiedzieć co do danych posiadanych przez organ. Sąd I instancji wydając wyrok oparł się nie tylko na aktach sprawy, ale również na informacjach przekazanych ustnie na rozprawie przez pełnomocnika organu administracji, co zdaniem strony skarżącej stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dla oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego mają znaczenie ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego w takim stopniu, by naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., który oparto na zarzucie błędnych ustaleń faktycznych przez uznanie, że uczestniczce przysługuje walor nieskazitelności charakteru. Negatywna opinia Rady została przez Sąd I instancji wszechstronnie oceniona. Ocena wypowiedzi M. S., dotycząca możliwości dokonywania czynności notarialnych z udziałem podmiotów, dla których pomoc prawną świadczy wykonujący zawód radcy prawnego mąż wnioskodawczyni, nie może nie uwzględniać kontekstu całej wypowiedzi. W świetle wyjaśnień M. S. zawartych w kolejnych pismach składanych w toku postępowania, wypowiedź ta miała inny kontekst i nie oznaczała zamiaru prowadzenia wspólnej kancelarii z mężem, dlatego też na jej podstawie nie można kwestionować postawy moralnej wnioskodawczyni. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia trafnie zaakcentowano, że przedmiotem oceny winien być całokształt cech indywidualnych mających znaczenie dla oceny postawy etyczno - moralnej wnioskującego o nominację. Należy również podkreślić, że Rada Izby Notarialnej w W. nie jest konsekwentna, gdyż kwestionując spełnienie wymogu nieskazitelnego charakteru, jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady z dnia [...] sierpnia 2003 r., zaproponowała jednocześnie M. S. uruchomienie kancelarii w B. Ocena postawy wnioskodawczyni nie może podlegać różnym kryteriom w zależności od miejsca siedziby kancelarii. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie dowodu z opinii biegłych z zakresu marketingu na okoliczność porównania stopnia zaspokojenia popytu na usługi notarialne w W. i w B. oraz socjologii na okoliczność stwierdzenia stopnia wzrostu zagrożenia korupcją spowodowanego spadkiem dochodów notariuszy w W. nie są uzasadnione nie tylko dlatego, że w toku postępowania administracyjnego wnioski takie nie zostały zgłoszone, ale przede wszystkim wydanie decyzji nie wymagało wiadomości specjalnych, o których mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Sąd I instancji trafnie również zwrócił uwagę na uprawnienia nadzorcze Ministra Sprawiedliwości oraz odpowiedzialność za prawidłowe rozmieszczenie kancelarii notarialnych. Z racji wykonywania nadzoru Minister posiada informacje co do liczby kancelarii oraz czynności dokonywanych przez notariuszy. Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 4 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie lub niepoinformowanie przed wydaniem decyzji Rady Izby Notarialnej w W. o danych statystycznych znajdujących się w posiadaniu Ministerstwa Sprawiedliwości. Przede wszystkim o udostępnienie tych danych Rada nigdy nie występowała. Dane dotyczące obszaru działania Rady Izby Notarialnej w W. są doskonale znane Radzie, co potwierdza uchwała z 11 sierpnia 2003 r. negatywnie opiniująca powołanie M. S. na stanowisko notariusza. W uchwale Rady podano średnią liczbę czynności sporządzanych przez notariusza (64 czynności). W tym kontekście za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych przez Sąd nie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy, ale na oświadczeniu pełnomocnika organu administracji złożonym na rozprawie co do ilości aktów notarialnych przypadających średnio w miesiącu na jednego notariusza w W. Niezależnie należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie zwracano uwagę, że Prawo o notariacie nie uzależnia utworzenia kolejnej kancelarii od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 1200/00, LEX nr 54115). Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie błędnej wykładni art. 2 § 1 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. nie zagrozi zasadzie wykonywania zawodu notariusza jako zawodu zaufania publicznego, pomimo iż wpłynie to negatywnie na dochody innych notariuszy posiadających kancelarie w tym mieście, oraz naruszenie art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego przy wyznaczaniu siedziby kancelarii w W., pomimo że w B. zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne jest niezaspokojone. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie wykazano związku pomiędzy powołaniem M. S. na stanowisko notariusza i wyznaczeniem siedziby w W. a naruszeniem § 1 Prawa o notariacie. Powołany przepis przyznaje bowiem notariuszowi, jako osobie zaufania publicznego, ochronę przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. przez nieuwzględenie interesu społecznego należy zauważyć, że organ administracji publicznej jest zobowiązany - stosownie do art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już od chwili reaktywowania sądowej kontroli decyzji administracyjnych konsekwentnie podkreślano, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i w innych przepisach k.p.a. Akcentowano wprawdzie nadrzędność interesu społecznego nad interesem indywidualnym, ale jednocześnie stwierdzano obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 57). W późniejszym orzecznictwie wyprowadzono wniosek, że z art. 7 k.p.a. wynika domniemanie pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia danej kwestii, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 maja 1996 r. sygn. akt SA/Sz 1548/95, OSP 1997, nr 7-8, poz. 137 z glosą M. Stahl). Niezależnie od braku przesłanek negatywnych, które przemawiałyby przeciwko wyznaczeniu kancelarii notarialnej w W. należy podkreślić, że powołane w toku postępowania przez M. S. przeszkody (obowiązki rodzinne) do podjęcia pracy w miejscowości znajdującej się w odległości ponad 100 km od miejsca zamieszkania nie można uznać za dowolne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.