I SA/Wa 185/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Krystyna Kleiber WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Rady W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 185/05 U z a s a d n i e n i e Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2004 r. , nr [...], stwierdził nieważność § 4 pkt 1 lit. a, b, c oraz pkt 4 lit. b statutu Zakładu Gospodarki Nieruchomościami [...] W. stanowiącego załącznik do uchwały Rady W. z [...] września 2004. nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej W. pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] W.". Wojewoda uznał, że wskazane postanowienia statutu naruszają prawo, bowiem są sprzeczne z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, a w szczególności utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych . Przekazanie zadań, które są zadaniami ustawowymi dzielnicy, do jednostki budżetowej W. ogranicza kompetencje dzielnicy. Rada W. nie może ograniczyć zakresu działania dzielnicy. Zadania przekazane jednostce budżetowej – w części dotyczącej kwestionowanych zapisów statutu - są zadaniami, których nie można jej przekazać, gdyż jest to sprzeczne z ustawą o ustroju W. W tej sytuacji przedmiotowa uchwała w części dotyczącej § 4 pkt 1 lit. a, b, c oraz pkt 4 lit. b statutu jako istotnie naruszające prawo nie może pozostać w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada W. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wskazując, że narusza ono art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 ze zm.). Uzasadniając skargę Rada W. wskazała, że zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) zarządzanie nieruchomościami należącymi do zasobów gminy może być powierzone innym, utworzonym w tym celu przez gminę jednostkom. Powierzenie takie obejmuje czynności związane z zarządem nieruchomościami. Rada W., korzystając z wyłącznego uprawnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, podejmując uchwałę z dnia 30 września 2004 r. utworzyła jednostkę budżetową W. – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] jako jednostkę organizacyjną miasta i dokonała w ten sposób wyboru jej formy organizacyjnoprawnej jako jednostki budżetowej. W aktualnym stanie prawnym dzielnice W. nie zostały wyposażone w kompetencje do tworzenia jednostek organizacyjnych w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o ustroju m.st. Warszawy i ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zakres zadań utworzonej jednostki organizacyjnej w żaden sposób nie pozostaje w kolizji z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Organy dzielnicy mają wpływ na działalność tej jednostki poprzez określone w przyjętym statucie zasady współdziałania i nadzoru odnośnie zadań określonych w tym przepisie. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] W. został powołany po to, aby Dzielnica ta, podobnie jak pozostałe, miały możliwość realizowania zadań ustawowych w zakresie utrzymywania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych. Artykuł 11 ust. 2 pkt 1 ustawy warszawskiej stanowi jedynie normę blankietową. Żaden inny przepis tej ustawy ani ustawy o samorządzie gminnym nie wyposaża jednostek pomocniczych w takie instrumenty prawne, aby była możliwa faktyczna i wyłączna realizacja tych zadań przez dzielnice. W świetle powyższego organ nadzorczy bezzasadnie uznał, że Rada W. uchwalając uchwałę z [...] września 2000 4 r. naruszyła przepis art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy [...], skoro uchwała ta miała na celu umożliwienie efektywnego wykonywania zadań ustawowych przez jednostkę pomocniczą (dzielnicę) w zakresie gospodarki lokalowej na obszarze [...]. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, iż zadania, o jakich mowa w statucie jako zadania ustawowe dzielnicy nie mogą być przekazane do jednostki budżetowej W. Uprawnienia takiego nie można wyprowadzić z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, jak i z faktu, że dzielnice W. nie mają uprawnień do tworzenia jednostek organizacyjnych w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 11 ustawy o ustroju m.st. Warszawy – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie jest przepisem blankietowym. Należy go interpretować w całości. Z przepisu tego wynika, że część spraw została uregulowana ogólnie, część w formie odesłań do innych przepisów, a część – w tym art. 11 ust. 2 – reguluje bezpośrednio i wprost kompetencje dzielnic. Inaczej jednostki pomocnicze W. miałyby status podobny do jednostek pomocniczych gmin innych niż W. Tymczasem Rada W. uznała, że [...] będzie posiadała tylko uprawnienia opiniodawcze, określone w § 3 ust. 2 i § 10 ust. 2 statutu, w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Według art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju m.st. Warszawy do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, a w szczególności wymienione w pkt 1-6. Punkt pierwszy stanowi natomiast, że do zakresu działania dzielnicy, jako sprawa lokalna, utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych. Wynika z tej regulacji, że dzielnica m.in. utrzymuje i eksploatuje gminne zasoby lokalowe, przy czym jest to działanie lokalne, a zatem odnosić się może wyłącznie do takiego zasobu lokalowego, który położony jest w jej granicach. Przepis art. 11 ust. 2 pkt 1 tej równocześnie wskazuje, że działania te są zadaniami własnymi dzielnicy, które nie mogą być ograniczone, ani rozszerzone przez statut miasta i inne uchwały Rady W., w przeciwieństwie do działań przewidzianych w pkt 2-4 ustępu 2 tego artykułu. Określone w tych punktach działania (utrzymywanie placówek oświaty i wychowania, kultury, pomocy społecznej, rekreacji, sportu i turystyki; związane z ochroną zdrowia i trzymywanie zieleni i dróg o charakterze lokalnym) należą do zakresu działania dzielnicy w takim zakresie, w jakim określa je statut miasta i inne uchwały Rady W. Mogą więc być ograniczone lub rozszerzone. Należy więc przyjąć, że na mocy art. 11 ust. 2 działania określone w punktach 1 oraz 5-7 tego przepisu przekazane zostały do zakresu działania dzielnicy i wyłączone jest ograniczenie lub rozszerzenie zakresu tych działań w statucie miasta i innych uchwałach Rady W. Równocześnie należy mieć na uwadze, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi, że dzielnica działa na postawie statutu nadanego przez Radę W. i innych uchwał Rady przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowiąc, że dzielnica działa na podstawie statutu i innych uchwał przekazujących zadania i kompetencje sytuuje statut dzielnicy jako podstawowy – obok ustawy, która określa jej zadania tylko ramowo (ogólnie) - akt precyzujący działania dzielnicy. Treść statutu dzielnicy określa art. 5 ust. 4 ustawy (m.in. nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów). Zatem dzielnice w zakresie utrzymania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych otrzymały taki zakres działania, który nie podlega ograniczeniu, ani rozszerzeniu w statucie miasta, ani w innych uchwałach Rady W. Statut dzielnicy powinien określać zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów w zakresie utrzymywania i eksploatacji gminnych zasobów lokalowych, zgodnie z ustalonym w ustawie ogólnym zakresem działania. Skoro z art. 5 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy wynika dla Rady W. obowiązek nadania każdej utworzonej przez nią dzielnicy statutu, to jest oczywiste, że wszelkie jej uchwały muszą być oceniane pod względem zgodności z ustawami, a także z nadanymi dzielnicom statutami. Dzielnica [...] nie ma nadanego przez Radę W. statutu. W związku z tym brakiem Wojewoda [...] nie miał możliwości oceny, czy uchwała z [...] września 2004 r. i jej załącznik (statut Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...]W.) są zgodne z prawem. Taka ocena była tym bardziej konieczna, że przedstawiona uchwała zawiera szereg uregulowań istotniejszych od tych, które zakwestionował Wojewoda, a które zostały przez organ nadzorczy uznane za sprzeczne z prawem. Zdaniem Wojewody jednostka budżetowa Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...], powołana przez Radę W. uchwałą z [...] września 2004 r. nie może wykonywać zadań związanych z eksploatacją lokali, organizowaniem napraw, konserwacji, remontów i modernizacji, utrzymywaniem czystości i porządku na terenie posesji i osiedli ani sporządzać planów rzeczowo-finansowych dotyczących remontów i modernizacji nieruchomości, gdyż ogranicza to kompetencje dzielnicy. Przedmiotowa uchwała zawiera szereg uregulowań, które stanowią większą ingerencję utworzonej jednostki budżetowej w określone ustawą o ustroju W. działania dzielnicy, jednak Wojewoda [...] tego nie dostrzegł. Chodzi np. o przewidziane w § 3 załącznika do uchwały lub § 4 pkt 15-16 zadania dla utworzonej jednostki budżetowej, które w istocie powinny należeć do treści statutu dzielnicy, a nie jednostki budżetowej W. Jeżeli nawet Wojewoda uznał, że tylko zakwestionowane regulacje naruszają rażąco prawo, to powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazać, dlaczego pozostałe są zgodne z prawem. Bez statutu dzielnicy Wojewoda nie miał możliwości oceny, czy uchwała z [...] września 2004 r. naruszała art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym, a tym bardziej art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, który stanowi, że W. jest gminą miejską mającą status miasta na prawach powiatu. Wojewoda [...] nie wypowiedział się, czy dopuszczalne było takie cząstkowe przekazanie zadań dzielnicy utworzonej jednostce budżetowej miasta i czy pozostałe przepisy, poza zakwestionowanymi w rozstrzygnięciu nadzorczym, również nie ograniczają samodzielności dzielnicy. Uchwała z [...] września 2004 r. została przedstawiona Sądowi bez uzasadnienia. Nie są więc znane – poza wskazanymi w niej przepisami – przyczyny jej podjęcia. Do uzasadnienia tej uchwały nie nawiązuje też Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym, ani w odpowiedzi na skargę. Z tych względów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).