IV SAB/Wr 24/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : S. NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie: del. S. NSA Jerzy Krupiński (spr) Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant : Małgorzata Rutkiewicz Po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. Ś. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w L. Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia - o d r z u c i ć s k a r g ę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez R. Ś. była zarzucona bezczynność dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w L. Ś. w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, dotyczącej zestawienia obejmującego wartość wykonanych procedur na wszystkich oddziałach Szpitala Powiatowego w L. Ś. w poszczególnych miesiącach [...] r. Z akt sprawy wynika, iż skarżący wystąpił z odpowiednim wnioskiem w dniu [...] r., a po otrzymaniu odpowiedzi z dnia [...] r. wskazującej, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponownie wystąpił do dyrektora SP ZOZ w L. Ś. z żądaniem wydania decyzji. W piśmie z dnia [...] r. organ powtórnie odmówił udzielenia odpowiedzi oraz podniósł dodatkowo, że nie jest on kompetentny do wydawania decyzji administracyjnych. W skardze wniesionej w dniu [...] r. R. Ś. zakwestionował sposób postępowania organu, podniósł, że SP ZOZ w L. Ś. zarządza majątkiem publicznym, a to obliguje go do podporządkowania się rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Próby wymuszenia udzielenia odpowiedzi m. in. przy pomocy urzędu prokuratorskiego okazały się bezskuteczne, powodując przy tym przekroczenie ustawowych terminów, w jakich informacja winna zostać udzielona. Na żądanie Sądu skarżący uściślił przedmiot skargi jako skargę na bezczynność organu. Organ wnosił o odrzucenie skargi z powodu naruszenia terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga winna ulec odrzuceniu z przyczyn proceduralnych. Przepisy art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ustanawiają generalną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W dalszej części tego przepisu ustanowiono zasadę, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych znaleźć można zasługujące na pełną aprobatę stanowisko, iż "Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (...). Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 omawianej ustawy proceduralnej. W rozważanym wypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, a odmowa w formie decyzji (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy). Dodać jeszcze można, że także odpowiedź organu, wskazująca, iż żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, "Wokanda" 2003, nr 6, s. 33). W tej złożonej sytuacji, gdy wnioskodawca oczekuje pozytywnego załatwienia wniosku, ale jednocześnie może liczyć się z odmową lub pismem o nienależeniu sprawy do zakresu informacji publicznych, należy przyjąć, że wyczerpano środki zaskarżenia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji (...), jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)." (vide: postanowienie WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. II SAB/Op 1/04 - ONSA i wsa z 2005 r., nr 2, poz. 33). W tym miejscu należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie skarżący warunek wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia prawa niewątpliwie spełnił, gdyż po uzyskaniu odpowiedzi odmownej ze strony organu zwrócił się ponownie o zmianę jego stanowiska i udzielenie mu żądanej informacji lub o wydanie decyzji odmownej. Przyjęcie poglądu, iż złożenie skargi na bezczynność organu winno poprzedzać postępowanie quasi odwoławcze, ma jednak swoje dalsze implikacje w zakresie warunków, od których ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi. W przepisie art. 53 § 1 i 2 ppsa wskazano, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Z lektury tych przepisów można wywieść dwa diametralnie różne stanowiska. Można tu bowiem próbować bronić tezy, że wobec nie wymienienia expressis verbis w art. 53 § 2 ppsa i w związanym z nim przepisie art. 52 § 3 ppsa, przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, gramatyczna wykładnia tego przepisu uniemożliwia zastosowanie trzydziestodniowego lub sześćdziesięciodniowego terminu w stosunku do skarg na bezczynność organów (tak T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", wyd. LexisNexis 2005, str. 89). Tego rodzaju argumentacja ma wszakże jedną słabość, a mianowicie tę, że nie uwzględnia ona koniecznej w tym wypadku wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przepis art. 52 § 1 ppsa ustanawia generalną zasadę dotyczącą terminów do wnoszenia skarg we wszystkich sprawach, w których dopuszczalna jest droga sądowo - administracyjna. Zasada ta (trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie), doznaje jedynie pewnej modyfikacji w § 2 omawianego przepisu, ale jest to modyfikacja ograniczająca się do spraw wymienionych w art. 52 § 3 i 4 ppsa. Przepis ten nie wymienia skarg na bezczynność organu. To z kolei oznacza, że w tym ostatnim aspekcie mieć będzie zastosowanie przepis art. 53 § 1 ppsa, wprowadzający istotne ograniczenie czasowe dla skarg na bezczynność organów. Funkcjonalne powiązanie skargi na bezczynność organu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, z obowiązkiem wyczerpania trybu quasi odwoławczego, o czym była już mowa na wstępie niniejszych rozważań, powoduje, iż ten rodzaj skarg sądowo - administracyjnych poddany został ramom ogólnie obowiązującego reżimu, obligującym do zachowania przez wnoszącego skargę terminu trzydziestodniowego, liczonego od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, względnie od dnia upływu terminu do udzielenia tej odpowiedzi. W tym kierunku wypowiedziało się orzecznictwo sądowo - administracyjne, m. in. postanowienia WSA w Poznaniu (z dnia 12 marca 2004 r., sygn. II SAB/Po 4/04) i WSA w Rzeszowie (z dnia 6 maja 2004 r., nr II SAB/Rz 12/04), przywołane w powołanym wyżej Komentarzu. Wracając przeto ponownie na grunt opatrywanej sprawy zauważyć należało, iż skarżący otrzymał odpowiedź na pismo z dnia [...] r., stanowiące rodzaj wezwania do usunięcia prawa, przed dniem [...] r., tj. przed wystąpieniem do Prokuratora Rejonowego w L. Ś. Wynika to z porównania dat korespondencji i samej treści skargi. Skargę wniesiono natomiast w dniu [...] r., czyli z uchybieniem terminu trzydziestodniowego. Z uwagi na regulację wynikającą z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz 1270) nakazującą w sposób bezwzględny (bez względu na okoliczności sprawy) odrzucenie skargi wniesionej po terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie.