II OSK 1316/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski (spr) Sędziowie Andrzej Jurkiewicz Anna Łuczaj Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fabryki A. SA we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 503/03 w sprawie ze skargi Fabryki A. S.A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej dopuszczalną emisję zanieczyszczeń do powietrza w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania oddala skargę kasacyjną II OSK 1316/05 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., II SA/Wr 503/03 oddalił skargę Fabryki A. SA we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej dopuszczalną emisję zanieczyszczeń do powietrza w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia 23 września 1997 r. na podstawie art. 30 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196) i art. 155 k.p.a uchylono decyzję z 1992 r. o dopuszczalnej emisji i ustalono do dnia 31 grudnia 2000 r. dopuszczalną emisję zanieczyszczeń pyłowych i gazowych oraz zobowiązano stronę do przedłożenia do dnia 30 czerwca 1998 r. harmonogramu działań na rzecz ograniczenia emisji z kotłowni zakładowej do wielkości nieprzekraczających obowiązujących norm. Następnie Prezydent Miasta W. decyzją z [...] grudnia 2000 r. na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję Wojewody i ustalił nowy termin obowiązywania decyzji do 30 czerwca 2001 r. zobowiązując jednocześnie stronę do opracowania przed tym terminem dokumentacji, która posłużyć miała do wydania nowej decyzji ustalającej emisję dopuszczalną. W dniu 25 czerwca 2001 r. Fabryka wystąpiła o przedłużenie decyzji do dnia 31 października 2001 r. to jest przedstawienia analizy uciążliwości. Organ w odpowiedzi poinformował ją, iż wniosek jest bezpodstawny gdyż od 1998 r. obowiązuje nowa regulacja prawna. Kolejnym pismem z 14 maja 2002 r. strona wniosła o zmianę decyzji z 6 grudnia 2000 r. przez ustalenie terminu jej obowiązywania do dnia 20 stycznia 2002 r., gdyż od dnia następnego po tej dacie posiada nową decyzję o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń wydaną na okres do 2010 r. W latach 2001-2002 skarżący przeprowadził inwestycje ograniczające emisję zanieczyszczeń. Decyzją z 18 lipca 2002 r. Prezydent Miasta W. odmówił zmiany decyzji z [...] grudnia 2000 r., gdyż wygasła ona w dniu 30 czerwca 2001 r. przed złożeniem wniosku. Decyzją z [...] października 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z [...] lipca 2002 r., gdyż rozpoznania wymagał wniosek strony z 25 czerwca 2001 r. złożony przed upływem terminu obowiązywania decyzji z 6 grudnia 2000 r. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta W. decyzją z 20 listopada 2002 r. na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji z 6 grudnia 2000 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że art. 155 k.p.a. nie może służyć do ponownego rozpoznania sprawy niejako w kolejnej instancji. Pozwolenie emisyjne wygasło. Zmiana takiej decyzji w zakresie ustalającym termin jej obowiązywania w ogóle nie jest możliwa. W skardze do Sądu skarżąca fabryka zarzuciła naruszenie art. 186 oraz art. 193 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 7, 138 i 155 k.p.a. przez nie rozważenie decyzji w kontekście słusznego interesu strony i interesu społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że stosownie do art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085) wydane przed 1 października 2001 r. decyzje ustalające rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza wygasają z upływem okresu, na które były wydane, do tego zaś czasu stosuje się do nich przepisy dotyczące pozwoleń określone w art. 181 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627). Z tego powodu do tych decyzji nie stosowało się art. 30 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która utraciła moc z dniem 1 października 2001 r. Skarżący w swym podaniu nie wniósł ani o zmianę warunków pozwolenia ani o nowe pozwolenie w trybie art. 192 czy 193 § 4 Prawa ochrony środowiska. Sąd uznał, że byłoby naruszeniem art. 155 k.p.a. jego stosowanie w sprawie. Sąd zauważył, że skarżący nie wnosił o zmianę decyzji Wojewody udzielającej pozwolenia emisyjnego, lecz o zmianę decyzji z 6 grudnia 2000 r. zmieniającej decyzję Wojewody w zakresie terminu obowiązywania tego pozwolenia. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzji i decyzja organu I instancji były zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej Fabryka A. we W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: - przez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu do zmiany decyzji z 6 grudnia 2000 r. ustalającej dopuszczalną emisję zanieczyszczeń do powietrza w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania w związku z wnioskiem skarżącej z 14 maja 2002 r.; - naruszenie przepisu art. 192 ustawy prawo ochrony środowiska wobec uznania, że skarżący nie wniósł o zmianę warunków pozwolenia emisyjnego skoro wniósł w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę powyższej decyzji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeśli przyjąć, iż jej wniosek był rozpoznawany na podstawie nowych przepisów obowiązujących od 1 października 2001 r., a jej pismo z 25 czerwca 2001 miało na celu zastosowanie art. 155 k.p.a., to wniesienie o zmianę decyzji z 6 grudnia 2000 r. nie było nieuzasadnione, skoro była ona integralną częścią decyzji ustalającej dopuszczalną emisje zanieczyszczeń do powietrza. Zdaniem skarżącej art. 155 nie uniemożliwiał w związku z nowymi przepisami wnoszenia o zmianę w zakresie przedłużenia terminu obowiązywania decyzji. Skarżąca we wniosku z 14 maja 2002 r. wnosiła o zmianę - przedłużenie terminu obowiązywania decyzji emisyjnej. Zauważono ponadto, że pismo skarżącej z 25 czerwca 2001 r. nie zostało rozpoznane - nie została bowiem wydana decyzja - to powstaje wątpliwość czy słuszne jest, aby decyzja ustalająca dopuszczalną emisję zanieczyszczeń wygasła w dniu 30 czerwca 2001 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie tej skargi. W uzasadnieniu zauważono, że zastosowane w skardze kasacyjnej konstrukcje prawne są dla Kolegium niezrozumiałe. Przytoczono też orzecznictwo sądowe odnoszące się m. in. do art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada powyższym wymogom, jednak jej braki nie mogą powodować konsekwencji w postaci odrzucenia skargi kasacyjnej. W skardze tej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 155 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie kwestia skuteczność podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. budzi poważne wątpliwości. Co prawda w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. to jednak to stanowisko nie zostało powszechnie zaaprobowane w orzecznictwie. Dodatkowo zauważyć można, że określenie art. 155 k.p.a., a więc przepisu postępowania administracyjnego, jako przepisu prawa materialnego jest całkowicie chybione. Abstrahując od tego, zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zostały oparte o zarzut naruszenia k.p.a. należy uznać jednak za nieusprawiedliwione. Skoro bowiem decyzja Wojewody Wrocławskiego z 23 września 1997 r., której termin ważności określony początkowo na 31 grudnia 2000 r., zmieniono decyzją Prezydenta Miasta W. z 6 grudnia 2000 r. i określono na dzień 30 czerwca 2001 r. i z tą datą w sposób bezdyskusyjny wygasła, to bezprzedmiotowe byłoby zmienianie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Nie można bowiem zmieniać decyzji, która utraciła już swoją moc prawną. Drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zawiera żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, w czym skarżący dopatruje się naruszenia prawa. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.