II OSK 1276/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Alicja Plucińska-Filipowicz Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 676/03 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. (sygn.akt II SA/Wr 676/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał Burmistrzowi Miasta Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego (garażu), położonego w Ś. przy ul. Z. na działce nr 10/8 AM-6, obręb IV, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż garaż został wybudowany samowolnie w 1974 r. przez F. Ł. Natomiast właścicielem działki, na której znajduje się obiekt, jest Gmina Ś. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., stwierdził że samowolnie wybudowany garaż koliduje z zapisami miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania miasta Ś., zgodnie z którym w strefie "A" znajdują się tereny ochrony uzdrowiskowej i objęte ochroną konserwatorską. Następnie R. Ł. wniósł odwołanie podnosząc zarzut od powyższej decyzji, że jest prawnym spadkobiercą garażu po zmarłym ojcu, F. Ł., a sprawa spadkowa toczy się od 1999 r. oraz, że garaż został wybudowany legalnie przez ojca z własnych środków. Odwołujący się podniósł także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał decyzję nakazującą Burmistrzowi Miasta Ś. rozbiórkę tego garażu, która nie została mu doręczona. Z kolei Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. [...] umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania. R. Ł. złożył następnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w wyniku , którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 kwietnia 2002 r. stwierdził jej nieważność. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niesłuszne umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...], stała się ostateczna. W takiej sytuacji, jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powinno się wydać decyzję w oparciu o art. 134 kpa, stwierdzającą niedopuszczalność odwołania. Dlatego też , organ II instancji ponownie rozpatrując odwołanie R. Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. wydaną na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania od przedmiotowej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu m.in. stwierdził, że inwestorem garażu był nieżyjący obecnie F. Ł., który zrealizował inwestycję na gruncie należącym do Gminy Ś., a użytkowanym przez niego na mocy umowy dzierżawy. Obciążenie przedmiotowym nakazem rozbiórki Burmistrza Gminy Ś., wynika zatem z tego, że Gmina jest właścicielem nieruchomości, a tym samym zbudowanego na nim garażu. Dlatego też, po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wytycznych zawartych w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy uznał, że odwołanie w dalszym ciągu jest w świetle prawa niedopuszczalne, jedynie odmowa jego rozpoznania nastąpić musi w innej niż uprzednio formie i w oparciu o inny przepis prawa. Dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji wskazują jednoznacznie na brak możliwości skorzystania z prawa wniesienia przez R. Ł. odwołania od niniejszego rozstrzygnięcia. Odwołanie to jest bowiem niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. R. Ł. nie wypełnia ustawowych przesłanek, dających prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, nie posiada bowiem legitymacji do udziału w niniejszej sprawie w postaci interesu prawnego. Odwołujący się posiada jedynie interes faktyczny, wynikający z użytkowania przeznaczonego do rozbiórki garażu, jednakże bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, czyli zachodzą także przesłanki z art. 134 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł R. Ł. domagając się uchylenia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 49 i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 8, 9, 10, art. 14, 28, 61 § 1, art. 109, 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 158 i art. 159 kpa. Zdaniem skarżącego błędnie uznano, że nie jest on stroną w postępowaniu, choć jest spadkobiercą F. Ł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa procesowego jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że podstawową kwestią, która podlega jego kontroli w tej sprawie jest zastosowanie przez organ orzekający art. 134 kpa w przedmiocie stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może bowiem wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. W tej sprawie orzekł Sąd I instancji brak jest z jednej strony możliwości skarżenia decyzji w toku instancji, gdyż tok postępowania został w sprawie już wyczerpany. Z drugiej zaś strony odwołanie zostało wniesione przez osobę trzecią, która nie brała udziału w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu w sprawie rozbiórki garażu, czyli przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Dlatego też przyczyna stwierdzenia niedopuszczalności odwołania miała zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy, Ponadto, stwierdził Sąd I instancji drugą kwestię, którą prawidłowo ustalono w tej sprawie zgodnie z art. 134 kpa jest to, że odwołanie nie zostało wniesione przez R. Ł. z zachowaniem terminu lecz z jego uchybieniem, co wynika z akt sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. poinformował bowiem Burmistrza Miasta w Ś., że od decyzji z dnia [...] stycznia 2001 Nr [...] nie wpłynęło w terminie do tego wyznaczonym żadne odwołanie i dlatego zgodnie z art. 130 § 1 kpa przedmiotowa decyzja podlega wykonaniu. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2001 Nr [...] zostało wniesione przez skarżącego dopiero w dniu 2 marca 2001 r. (stempel pocztowy na kopercie zawierającej odwołanie), zatem w dniu, w którym powyższa decyzja była już ostateczna. Dlatego też nie podlega wątpliwości, że odwołanie wniesione przez skarżącego od decyzji organu I instancji, zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzja jest ostateczną, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji I instancji może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja ta stała się ostateczna, czyli do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania przez inne strony, a jeżeli strony nie wniosły odwołania przed upływem 14 dni. Po upływie tych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 .kpa .(zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r. II SA 1391/98; LEX nr 41308). Z tych względów, orzekł Sąd I instancji, w tym stanie faktycznym organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa. Takie rozstrzygnięcie też zostało wydane przez organ odwoławczy. Ponadto, chociaż swoje rozstrzygnięcie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu błędnie zatytułował jako decyzja, zamiast postanowienie, jednak w końcowej jego części umieszczono pouczenie następującej treści: "Postanowienie niniejsze jest ostateczne w administracyjnym toku instancji". Z tej przyczyny Sąd uznał, iż sentencja zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem, a wskazane wyżej uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Sąd uchylając na tej podstawie skarżony akt, musi wykazać związek przyczynowy pomiędzy treścią decyzji (postanowienia) a naruszeniem normy prawa postępowania. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, żeby uchybienie o którym mowa powyżej, miało istotny wpływ na treść skarżonej decyzji. Dodatkowo świadczą o tym okoliczności faktyczne zaistniałe w tej sprawie, gdyż decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu została wydana w styczniu 2001 r. oraz, że w dniu 14 września 2001 r. ( o czym pisze w skardze R. Ł.) garaż został już rozebrany. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu którego zakres przedmiotowy dotyczy wyłącznie kwestii stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub w postępowaniu dotyczącym przywrócenia spóźnionego terminu nie może podlegać ocenie zgodność z prawem decyzji, której dotyczy spóźnione (lub nie) odwołanie. Decyzja taka może podlegać kontroli instancyjnej, a następnie sądowej tylko wówczas, gdy skuteczna będzie czynność, od której zależy uruchomienie postępowania odwoławczego (zob. wyrok NSA Nr I SA/Ka 361/97 , LEX Nr 34915). W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 134 kpa stwierdzającym niedopuszczalność odwołania R. Ł. rozstrzygnęła o tym, że skarżący nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, której służyłoby prawo wniesienia odwołania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ niepotrzebnie rozstrzygnął kwestię dotycząca przymiotu strony, gdyż tego rodzaju rozważania mogą znaleźć się jedynie w decyzji podejmowanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponadto organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie zamieścił błędnie w uzasadnieniu skarżonej decyzji treść dotyczącą posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, dodał Sąd I instancji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 173 ppsa skargę kasacyjną. W skardze tej zostało zawarte żądanie zmiany "zaskarżonego wyroku poprzez zmianę decyzji Nr [...] Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2003 r. i na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. nakazującej Burmistrzowi Miasta Ś. rozbiórkę garażu położonego w Ś. przy ul. Z. Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w zakresie naruszenia, - art. 7 kpa poprzez przyjęcie, iż organy nie są obowiązane z urzędu przestrzegać prawa i stać na straży praworządności, wykonywać wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z prawem i słusznym interesem stron, a w szczególności nie są zobowiązane do uwzględnienia z urzędu naruszeń prawa przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, tj. skierowanie decyzji do osoby, która nie jest strona w sprawie oraz wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego; - art. 8 - 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu i nie informowanie jej o jego stanie, jej prawach i obowiązkach; - art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż spadkobiercy osoby, która ze środków własnych na podstawie pozwolenia na budowę wzniosła na dzierżawionym od Skarbu Państwa gruncie garaż, nie są stroną w postępowaniu dotyczącym rozbiórki tego garażu; - art. 61 § 1 i § 4 kpa poprzez przyjęcie, iż możliwe jest żeby toczyło się i zakończyło postępowanie administracyjne bez powiadomienia o tym stron. Po drugie, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 i art. 103 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.) poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest orzeczenie nakazu rozbiórki garażu wzniesionego w latach 70-tych ze środków własnych na podstawie pozwolenia na budowę przez osobę fizyczną na gruncie dzierżawionym od Skarbu Państwa. Ponadto przyjęcie, iż spadkobiercom osoby, która wybudował garaż nie przysługuje na mocy art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) skuteczne roszczenie o przeniesienie prawa własności wzniesionego garażu oraz gruntu, na którym został wzniesiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej ppsa ). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. W przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu dyspozycji art. 7, 8 i 10 kpa, art. 28 kpa, art. 61 § 1 i § 4 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Wniosek pełnomocnika skarżących nie może być uwzględniony, gdyż wniesiona przez niego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, gdyż odnosi się to do przepisów, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, czyli m.in. zaskarżonego aktu administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że powyższy zarzut nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie nie tylko powołać konkretne przepisy, którym uchybił Sąd, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04, Mon. Prawn. 2004/14/632). Natomiast w świetle wyroku Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt OPS 4/05 ONSA i WSA 2006 Nr 2, poz. 39) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że będąca w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że zasadnie Sąd I instancji orzekł, że w ramach tego postępowania podstawową kwestią jest w pierwszej kolejności ustalenie prawidłowego zastosowania przez właściwy organ art. 134 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że przedmiotowe odwołanie R. Ł. od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2001 r. zostało wniesione przez skarżącego dopiero w dniu 2 marca 2001 r. czyli w dniu, w którym decyzja stała się już ostateczna (karta Nr 12 i 15 akt administracyjnych organu I instancji). Dlatego też jest oczywiste, że w świetle dyspozycji art. 16 § 1 kpa od decyzji ostatecznych nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Oznacza to, że strona która nie brała udziału w tym postępowaniu, nawet bez własnej winy, może wnieść odwołanie od przedmiotowej decyzji tylko do dnia rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony, a jeżeli to nie nastąpiło przed upływem 14 dni. Natomiast - co wynika także z jednolitej linii orzecznictwa NSA - po upływie powyższych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu nawet bez własnej winy może wystąpić do właściwego organu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Także prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że błędne nazwanie rozstrzygnięcia organu II instancji decyzją zamiast postanowieniem, lecz z prawidłowym pouczeniem, że "Postanowienie niniejsze jest ostateczne w administracyjnym toku instancji" oraz, że służy prawo wniesienia skargi - wg wówczas obowiązującego stanu prawnego - do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Jednocześnie całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, ponieważ w tym postępowaniu przedmiotem kontroli była wyłącznie, co prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, tylko decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 134 kpa w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie stosowanie lub wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy. Dlatego też dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji analiza stanu faktycznego w świetle powołanego art. 134 kpa w związku z dyspozycją art. 16 § 1 kpa jest prawidłowa i nie naruszyła przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast ubocznie należy stwierdzić, że odrębną kwestią jest to, że jeżeli skarżący R. Ł. jest następcą prawnym inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego tj. garażu, to z tego tytułu prawnego miałby jednak przymiot strony w świetle dyspozycji art. 28 kpa. Z tych względów na podstawie art. 184 cyt. ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. .