III SA/Kr 335/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia : NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia wewnętrznego Nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] 2004 r. skargę oddala Powołując się na art.42 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela Burmistrz Gminy [...] wydał zarządzenie wewnętrzne z dnia [...] 2004 r., nr [...], w którym zobowiązał dyrektorów szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli z terenu Gminy [...] do prowadzenia kart ewidencji czasu pracy nauczycieli. Ewidencja ta obejmować miała zajęcia edukacyjne, zajęcia pozalekcyjne z uczniami, dyżury, zebrania z rodzicami, posiedzenia rady pedagogicznej, zorganizowane doskonalenie zawodowe oraz inne zorganizowane prace w szkole, w organie nadzoru i w organie prowadzącym. Ewidencja miała obejmować ponadto przygotowanie się nauczyciela do lekcji ale tylko w zakresie, w jakim miało ono miejsce w obiekcie szkoły zatrudniającej nauczyciela. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższego zarządzenia wewnętrznego z dnia [...] 2004 r., nr [...] Organ nadzoru uznał że naruszony został art.42 ust.7a Karty Nauczyciela, ograniczający ewidencję czasu pracy nauczyciela do zapisów w dziennikach lekcyjnych i dziennikach zajęć w okresach tygodniowych. Do nauczycieli nie mają zastosowania powszechne przepisy prawa pracy o ewidencjonowaniu czasu pracy. Gmina [...] zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze dowodząc, że Wojewoda [...] błędnie zinterpretował przepisy Karty Nauczyciela. Skoro art.42 określa czas pracy nauczyciela, to musi być on ewidencjonowany w 100%, gdyż wykonanie obowiązków przez nauczyciela nie może być uzależnione wyłącznie od jego obowiązkowości i rzetelności. Na podstawie art.91c Karty Nauczyciela w sprawach nieuregulowanych do nauczycieli mają zastosowanie przepisy powszechnego prawa pracy, w tym – o ewidencjonowaniu czasu pracy. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Stosownie do art.5 Kodeksu pracy, jego przepisy nie stosuje się do stosunków pracy objętych przepisami odrębnymi. Art.42 Karty Nauczyciela uregulował wyczerpująco czas pracy i dlatego powszechne zasady ewidencjonowania czasu pracy nie mają zastosowania do nauczycieli Uregulowane są zarówno obowiązki nauczyciela, jak i ewidencjonowanie ich wykonywania. Czas pracy nauczyciela wykonywany w szkole wyznacza jego pensum, więc dodatkowa ewidencja jest niecelowa. Ewidencja, którą chciał wprowadzić Burmistrz Gminy [...] nie obejmuje całego czasu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela interpretację Karty Nauczyciela, przedstawioną przez Wojewodę [...]. Stosownie do art.5 Kodeksu pracy, jego przepisy nie stosuje się do stosunków pracy objętych przepisami odrębnymi. Art.42 Karty Nauczyciela w sposób wyczerpujący i zamknięty reguluje czas pracy nauczyciela. Świadczy o tym redakcja art.42 ust.2 Karty Nauczyciela, gdzie dokonano zamkniętego (a nie – przykładowego) podziału obowiązków nauczyciela na trzy grupy, bez odsyłania do innych uregulowań. Dla wykazania bezzasadności skargi istotne jest odnotowanie, że punkty 1 i 2 określają obowiązki relatywnie łatwo poddające się mierzeniu i ewidencjonowaniu, gdy tymczasem pkt 3 zalicza do obowiązków nauczyciela zajęcia i czynności związane z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym. Wbrew więc stanowisku skarżącego, prawodawca odwołuje się do rzetelności i solidności nauczyciela, każąc traktować pracę własną w domu czy w bibliotece, nie poddającą się kontroli zewnętrznej, jako pełnoprawne składniki czasu pracy, za który nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie. Nauczyciele nie są tu wyjątkiem w polskim porządku prawnym, gdyż wiele osób (np. skarżący Burmistrz Gminy) rozliczanych jest według wykonanych zadań, osiągniętych rezultatów, a nie — według ilości czasu przeznaczonego na świadczenie pracy. Szczęśliwie prawodawca nie podziela przekonania Burmistrza, że wyłącznie ewidencja może gwarantować wywiązywanie się przez nauczyciela z jego obowiązków. Konsekwentnie postępuje prawodawca, który w ust.3 określa "tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć", zaś w ust.7a określa metody ewidencjonowania wykonanie tej części obowiązków nauczyciela. A contrario milczenie ustawy na temat ewidencjonowania czasu pracy koniecznego na zajęcia i czynności związane z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym (art.42 ust.2 pkt 3 Karty Nauczyciela) należy traktować jako świadomy wybór ustawodawcy, aby nie wprowadzać ewidencji czasu wykonania tej grupy obowiązków. Skoro ust.7a ustala, że zajęcia i czynności realizowane w ramach czasu pracy nauczyciela, o których mowa w ust. 2 pkt 1, są rejestrowane i rozliczane w dziennikach lekcyjnych lub dziennikach zajęć w okresach tygodniowych, to należy konsekwentnie przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał uregulować ewidencjonowanie obowiązków wymienionych w ust. 2 pkt 3 to uregulowałby to wprost w ustawie, bądź delegował kompetencję do wydania stosownych przepisów na rzecz innego organu publicznego. Skoro art.42 Karty Nauczyciela przewiduje, że wykonywanie przez nauczyciela niektórych obowiązków odnotowywane jest w odpowiednich dziennikach, to znaczy że ustawodawca uważa za zbędną ewidencję czasu pracy wymienionego w pkt 3. Milczenie w sprawie ewidencjonowania czasu poświęconego na wykonanie tej grupy obowiązków należy interpretować jako zakaz wprowadzania w tym zakresie dodatkowych obowiązków. Taki sposób interpretacji jest bezpośrednią konsekwencją negatywnego domniemania kompetencji władczych, płynącego z zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP). Jest rzeczą charakterystyczną, że Burmistrz nie powołał w swym zarządzeniu przepisu, który wymieniałby burmistrza czy choćby organ prowadzący (gminę) i przyznawałby temu organowi kompetencję do regulowania materii objętej zakwestionowanym zarządzeniem. Art.91d Karty Nauczyciela dobitnie potwierdza brak kompetencji, która przypisał sobie Burmistrz bez podstawy prawnej. Art.91d pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela zawiera zamknięty katalog kompetencji Burmistrza wynikających z Karty Nauczyciela i w tym katalogu nie ma kompetencji do wydania zarządzenia o wprowadzeniu dodatkowego ewidencjonowaniu czasu pracy nauczycieli. W skardze i w czasie rozprawy Burmistrz wyraźnie podkreślał, że żądana przez niego dodatkowa ewidencja ma służyć do rozliczania nauczycieli z wykonania ich obowiązków. Zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie nie jest więc wyłącznie "aktem wewnętrznym", jak ma sugerować tytuł owego zarządzenia, lecz próbą wprowadzenia do porządku prawnego na terenie Gminy [...] nowego aktu prawa miejscowego. Tymczasem z art.94 w zw. z art.7 Konstytucji RP oraz art.40 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie w przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawach i zasadą jest że w gminie prawo stanowi rada gminy. Ciężar udowodnienia, że takie upoważnienie zostało udzielone organowi publicznemu w całości spada na stanowiący organ. Jak już powiedziano wyżej Burmistrz nie wykazał się taką delegacją prawodawczą i dlatego należy zgodzić się z Wojewodą [...], że zarządzenie wewnętrzne nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] 2004 r. zostało wydane bez żadnej podstawy prawnej. Nawet gdyby Burmistrz zdołał wykazać, że był władny wydać zakwestionowane zarządzenie, to i w takim przypadku należałoby stwierdzić nieważność zarządzenia z powodu jego sprzeczności z prawem materialnym. Burmistrz swym zarządzeniem próbować zwiększyć czas pracy nauczyciela wyłączając z ewidencjonowanego czasu pracy (czyli z czasu uwzględnianego dla celów wynagrodzenia nauczyciela) przygotowanie się do zajęć poza szkołą (w domu, w bibliotece itd.). Tymczasem art.42 ust.2 pkt 3 KN wprost obejmuje tą pracę łącznym pojęciem czasu pracy i zakresu obowiązków nauczyciela. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz.1692).