II OSK 1435/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1440/04 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. U. kwotę 750 ( siedemset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1440/04 po rozpatrzeniu skargi J. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2004 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 31 października 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. U. pozwolenia na remont budynku mieszkalnego polegający na wymianie dachu na działce Nr [...] obr. [...], położonej w R. przy ul. P. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zakres prac budowlanych został ściśle określony w załączonym do kwestionowanej decyzji i zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym a więc nie budzi wątpliwości. Podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji stanowił fakt, że wymiana przedmiotowego dachu powoduje rażące naruszenie przepisu ( 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75 poz. 680 ze zm./ wobec zbliżenia okapów dachu i gzymsów na naruszającą ten przepis odległość od granicy działek sąsiednich /2,0 m i 2,25 m/. Wprawdzie dom został wybudowany przed II wojną światową /według twierdzeń inwestora/, to jednak wymiana dachu musi spełniać wymogi zawarte w cytowanym rozporządzeniu. Sąd zauważył przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. U. reprezentowany przez radcę prawnego K. B. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie w związku z przepisem ( 12 ust. 5 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie podnosząc, że ( 12 ww. rozporządzenia jest przepisem niekonstytucyjnym bowiem został wydany bez delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 5 Prawa budowlanego, - ( 12 ust. 5 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i zastosowanie tego przepisu w sprawie, w której chodzi w istocie o zbliżenie okapu dachu nie do granicy działki, lecz do drogi publicznej /ulica Piotra Ściegiennego jest drogą publiczną/, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" poprzez oddalenie skargi na decyzję naruszającą wymienione w pkt 1 przepisy prawa materialnego, - art. 141 ( 4 ppsa wskutek braku szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez naruszenie art. 133 ( 1 ppsa wobec nie orzeczenia na podstawie akt sprawy, z których wynika, że organy administracji naruszyły art. art. 7, 77, 156 ( 1 pkt 2, 138 ( 1 pkt 2 i 105 ( 1 Kpa, - art. 133 ( 1 ppsa poprzez nie oparcie rozstrzygnięcia o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy w zakresie kwestii sąsiedztwa działek. Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej rozwija zarzuty podniesione w tej skardze prowadząc do tego, że Sąd I instancji w niewystarczającym stopniu odniósł się do podnoszonej przez stronę kwestii braku określonej w art. 156 ( 1 pkt 2 Kpa przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji a zwłaszcza z tej przyczyny, że "nieruchomość Skarżącego od strony, której dotyczy niniejsze postępowanie, graniczy ze stanowiącą własność Gminy Miasta R. drogą publiczną, która działką budowlaną nie jest". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Mając na uwadze treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że sprowadzają się one do nieuwzględnienia interesów właścicielskich skarżącego w aspekcie przepisów Konstytucji RP i ( 12 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przede wszystkim w kwestii dokonanej przez organ administracji a następnie przez Sąd I instancji oceny, odległości przedmiotowej budowy /okapu dachu/ od granicy działki sąsiedniej. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż zasadnie orzeczono zaskarżoną decyzją o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę dotyczącego wymiany dachu w budynku mieszkalnym pochodzącym jeszcze sprzed II wojny światowej z tej przyczyny, że okap i gzymsy zostały zbliżone nadmiernie do granicy działki inwestora /podano, że chodzi o granicę z działką sąsiednią/ dlatego, iż "Naczelny sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach przepisy prawa budowlanego z 1994 r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy" traktował jako mające "charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących", które "muszą być ściśle stosowane". Takie stwierdzenie nie może być potraktowane jako odpowiadające prawidłowej ocenie legalności zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym i orzekającej o usunięciu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu zaistnienia przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie stanowił bowiem przepis art. 156 ( 1 pkt 2 Kpa, a więc norma prawna mająca zastosowanie wówczas, gdy oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja administracyjna rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić wówczas, gdy pozostawanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. Jest rzeczą znaną, że w obrocie prawnym pozostaje szereg decyzji, co do których można mieć zastrzeżenia, lecz nie każda z nich kwalifikuje się do tego, aby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie w tym zakresie powinno być prowadzone jedynie w przypadkach kwalifikowanych, mając zawsze na uwadze, że nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bytu prawnego, lecz że przemawia za tym konieczność podjęcia czynności lub aktów prawnych naprawczych /w nin. sprawie np. postępowania legalizacyjnego lub rozbiórkowego/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał jednak koniecznych ocen dotyczących legalności zaskarżonej decyzji w kwestii zaistnienia przyczyn konieczności eliminacji kwestionowanej decyzji z tego względu, że jej byt nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Mając na uwadze podnoszone przez skarżącego zarzuty należy też zauważyć, że Sąd I instancji nie odniósł się w szczególności do tego, czy okap przedmiotowego dachu uległ zbliżeniu do granic działki sąsiedniej /należącej do innego podmiotu - właściciela/, czy też jak to twierdzi skarżący, zbliżenie okapu nastąpiło od strony drogi publicznej, co wiąże się z zastosowaniem innych przepisów, obowiązujących w tym zakresie a nie dotyczących odległości od granicy działki sąsiedniej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego mają ścisły związek z zarzutami naruszenia prawa procesowego i to zarówno w odniesieniu do art. 133 ( 1 ppsa wymagającego dokładnego zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonym w nich materiałem dowodowym, art. 144 ( 4 ppsa nakładającego na Sąd I instancji określone wymogi co do uzasadnienia rozstrzygnięcia, jak i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i pkt 1 lit c ppsa, wskazującego na uchylenie zaskarżonego orzeczenia administracyjnego w razie stwierdzenia określonych naruszeń przez organ wydający akt zaskarżony do sądu. Można w świetle powyższego zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w sytuacji, gdy bez właściwego odniesienia się do podniesionych przez stronę kwestii zostaje oddalona skarga właściciela nieruchomości na decyzję stwierdzającą nieważność udzielonego pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP powiązany z zarzutem wydania ( 12 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w całości, należy natomiast uznać na nie usprawiedliwiony zwłaszcza z tej przyczyny, że ( 12 zawiera kilka przepisów, a tylko jeden z nich stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 i art. 203 pkt 1 ppsa.