II OSK 1325/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2079/01 w sprawie ze skargi B. M., E. M. i T. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę B. M., T. M. i E. M. oraz uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2001 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia Fundacji Rodziny N. w W. na budowę polegającą na przebudowie istniejącego budynku na hotel z przyłączami, z wyłączeniem przyłącza energetycznego, na działce nr 27/1 obw. [...] w K. przy ul. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organy budowlane nie dopełniły obowiązku sprawdzenia, czy spełnione zostały wymogi określone w art. 32 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2000 r., Nr 196, poz. 1126), według stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji. Sąd podniósł, iż w aktach administracyjnych nie ma rysunku ani opisu planu zagospodarowania przestrzennego lub innego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ obowiązkowego sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z planem. Wprawdzie organ budowlany jest związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, jednakże ma obowiązek sprawdzić zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie stwierdzenia takiej niezgodności powinien zainicjować postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 18 maja 1998 r. ustalono warunki na remont adaptacyjny wraz z przebudową budynku przy ul. S. w K. na cele mieszkalno-usługowe, z powołaniem się na szczegółowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu zabytkowego Kazimierza i Stradomia zatwierdzonego uchwałą z dnia 25 marca 1987 r., podczas gdy w pozwoleniu na budowę stwierdzono, że lokalizacja obiektu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. uchwalonego dnia 16 listopada 1994 r., a udzielone pozwolenie na budowę dotyczy przebudowy istniejącego budynku na hotel. Z uzasadnienia decyzji organu budowlanego powinno wynikać, w jaki sposób i na podstawie jakich dowodów organ budowlany przyjął, iż projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tymczasem w ocenie Sądu uzasadnienia decyzji organów obu instancji są ogólnikowe, nie spełniają wymogów art. 107 K.p.a., gdyż ograniczają się do stwierdzenia, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami, a pozwolenie budowlane zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Uzasadnia to przyjęcie, iż naruszony został przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków może być wydane po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia, o którym mowa w art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.), w odrębnym postępowaniu w formie decyzji. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie na pismo inwestora udzielił odpowiedzi, w której pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie, przy czym z pisma tego nie wynika czy istniejący obiekt przy ul. S. w K. jest wpisany do rejestru zabytków, podczas gdy w akcie notarialnym z dnia 8 sierpnia 1996 r. podano, że znajdujący się na działce dwupiętrowy budynek frontowy i dwupiętrowa oficyna boczna znajdują się w ewidencji konserwatorskiej oraz wpisane są listę Światowego Dziedzictwa Kultury UNESCO. Z akt sprawy wynika ponadto, że do rejestru zabytków jest wpisany budynek na działce sąsiedniej przy ul. S. Ochroną prawną jest objęty nie tylko sam zabytek, ale i jego otoczenie, a więc bez zezwolenia konserwatora zabytków nie można zmieniać i przebudowywać obiektów znajdujących się w sąsiedztwie zabytków. Skoro zezwolenie konserwatora zabytków na przebudowę nie zostało wydane w formie decyzji, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Oceniając kompletność projektu budowlanego organy w uzasadnieniach decyzji w ogóle nie powołały się na to, iż inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt budowlany nie zawiera danych, czy działka, na której jest projektowany obiekt objęta jest ochroną konserwatorską, co narusza przepis § 8 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906). Zakład Energetyczny w piśmie z dnia 27 października 2000 r. określił, iż przyłączenie obiektu do sieci energetycznej, którego dotyczy pozwolenie na budowę, wymaga budowy stacji transformatorowej. W planie zagospodarowania działki budowa przyłącza energetycznego została usytuowana na terenie, do którego inwestor nie dysponuje prawem na cele budowlane, gdyż zgoda Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z dnia 30 października 2000 r. nie obejmuje tego przyłącza. Zatwierdzony projekt budowlany nie jest kompletny, gdyż nie zawiera projektu przyłącza energetycznego i udzielno pozwolenia na budowę z wyłączeniem przyłącza energetycznego, co narusza przepis art. 33 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. Oczywiste jest, że budynek bez przyłącza do zewnętrznej sieci elektrycznej nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Projekt nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z naniesieniem na mapę wymaganych elementów projektu, lecz na kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z 2000 r. Ponadto "rzut parteru" w projekcie budowlanym, stanowiący załącznik do decyzji, zawiera niedopuszczalną poprawkę przebiegu granicy działki inwestora, dokonaną przez projektanta. Nie została określona odległość między budynkami przy ul. S., a wobec tego nie wiadomo na jakiej podstawie organ przyjął ustalenie, że odległość ta wynosi 9 m. W ocenie Sądu pierwszej instancji projekt budowlany dotyczący przebudowy obiektu, nie spełnia warunku określonego w § 12 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 3 listopada 1998 r., ponieważ nie określa graficznie stanu istniejącego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż projektowana inwestycja nie narusza przepisów § 13, 60, 67 i 73 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) bez wskazania jednak z jakich dowodów to wynika. Odparcie zarzutu odnośnie "linijki słońca", podniesionego przez skarżących w odwołaniu, nie może ograniczać się do stwierdzenia, że "prawidłowość sporządzenia linijki słońca wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia nie może być kwestionowana", ponieważ to organ a nie projektant rozstrzyga sprawę. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że nie została wyjaśniona kwestia, czy projektant W. N. był upoważniony do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w imieniu Fundacji, skoro w aktach administracyjnych znajduje się upoważnienie Fundacji dla W. N. do reprezentowania inwestora w zakresie ustalania warunków technicznych. Sąd nie podzielił zarzutu Spółki A., którą dopuścił do udziału w sprawie jako aktualnego właściciela nieruchomości, iż decyzja z dnia 18 czerwca 2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie powinna być oceniana jej zgodność z prawem, ponieważ obiekt został wybudowany na podstawie decyzji z marca 2004 r. zatwierdzającej projekt zamienny. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez Spółkę A., przytoczono jako podstawy kasacyjne zarzut naruszenia art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki wadliwa jest ocena Sądu, iż organy naruszyły wskazane przez Sąd przepisy, albowiem nie jest konieczne w sprawie o pozwolenie na budowę dołączenie rysunku i opisu planu zagospodarowana przestrzennego, ani innego dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z planem. W tej kwestii, w sposób wiążący rozstrzygnięcie zawarte jest w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której ustalenia wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględnia wniosek inwestora, to nie ma podstaw do żądania od organu szczegółowego uzasadnienia decyzji. W skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu, iż naruszone zostały przepisy dotyczące uzyskania zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, mimo, że inwestor przedłożył pozytywną opinię Konserwatora. Sąd nie wskazał, jaka procedura i jaki tryb postępowania w tym zakresie były właściwe, co uniemożliwia polemikę z tym stanowiskiem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należy wnosić, iż budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, natomiast przepisy o ochronie zabytków obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę nie obejmowały ochroną otoczenia zabytków. Odnośnie kwestii pominięcia w projekcie przyłącza elektrycznego, w skardze kasacyjnej podniesiono, iż projekt nie obejmował przyłącza elektrycznego, albowiem "przyłącze to istniało już wcześniej i nie było potrzeby występowania o jego zatwierdzenie". Przytaczając takie podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ocena zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczy stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2001 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia Fundacji Rodziny N. w W. na budowę polegającą na przebudowie istniejącego budynku na hotel oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 35 Prawa budowlanego, przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę powinien wynikać przebieg rozumowania organu, który doprowadził do stwierdzenia, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zauważyć, że jakkolwiek trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oceniana jest przede wszystkim w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz że stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, to jednak organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wydający pozwolenie na budowę dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale między innymi aby sprawdzić, czy plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz czy projekt budowlany, który nie jest przecież oceniany na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny taka ocena zgodność projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi znaleźć swoje odbicie w aktach sprawy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż organ w rzeczywistości dokonał analizy, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b. Na wadliwość postępowania organu w tym zakresie wskazuje zwłaszcza to, że organ w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 kwietnia 2001 r. stwierdził, że lokalizacja obiektu jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 1994 r., natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzała zgodność zamierzonej inwestycji z Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Zabytkowego Kazimierza i Stradomia z dnia 25 marca 1987 r. Okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę powołuje się na plan z dnia 6 listopada 1994 r., a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na plan z dnia 25 marca 1987 r. wymagała wyjaśnienia i rozważenia, jaka jest relacja pomiędzy tymi planami. Jakkolwiek organ jest związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie oznacza to, że jest pozbawiony możliwości zwrócenia uwagi, że decyzja jest wadliwa oraz zwrócenia się do organu nadzoru, aby zbadał z urzędu tą decyzję. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do innego miejscowego planu niż miejscowy plan, który zdaniem organu budowlanego obowiązuje i stanowi podstawę oceny projektu budowlanego, to powstaje kwestia, czy taka decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą do oceny projektu budowlanego, bez uprzedniego rozstrzygnięcia jaki plan obowiązuje. Nie można również podzielić stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę nie było wymagane zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie tych robót budowlanych, gdyż budynek przy ul. S. nie był wpisany do rejestru zabytków i nie zmienia tego fakt, iż nieruchomość sąsiednia była wpisana do rejestru zabytków, gdyż wówczas obowiązujące przepisy nie obejmowały ochroną otoczenia zabytku. Stosownie do przepisu art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150 ze zm.), który miał zastosowanie w tej sprawie, zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagane jest także na prowadzenie robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Oznacza to, że ochroną konserwatorską, wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, objęte było nie tylko dobro kultury wpisane do rejestru zabytków, lecz także teren stanowiący otoczenie sąsiadujące z zabytkiem, zwłaszcza w sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone są w bezpośrednim sąsiedztwie zabytku. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 stycznia 2001 r. (k. 113 akt administracyjnych), wydana na wniosek inwestora, była jedynie odpowiedzią na pismo ogólnie przedstawiające zamierzenie inwestycyjne i nie mogła stanowić wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury. Rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie na wykonanie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym, na terenie obiektu objętego ochroną konserwatorską lub w jego otoczeniu powinno być podjęte przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji z wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 106 Kpa, lecz na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, ponieważ ma na celu ustalenie, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nieruchomość może być w ogóle zabudowana, a jeśli tak, to jakimi ewentualnie obiektami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt IV SA 2501/00). Wojewódzki Sąd Administracyjny jasno wyraził swoje stanowisko, iż wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie określonych robót budowlanych, wymaga uprzedniej zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków wyrażonej w formie decyzji. Nie jest więc trafny zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał jaka procedura i tryb postępowania w tym zakresie były właściwe, co uniemożliwia polemikę z tym stanowiskiem. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, iż wniosek o pozwolenie na budowę nie musiał obejmować przyłącza energetycznego, ponieważ przyłącze takie istniało już wcześniej i nie było potrzeby występować o jego zatwierdzenie. Udzielenie pozwolenia na budowę z wyłączeniem przyłącza energetycznego stanowi naruszenie przepisu art. 33 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Wydanie pozwolenia na budowę na poszczególne obiekty możliwe jest jedynie wówczas, gdy mogą być one użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem. Z samej istoty przedmiotowego obiektu wynika konieczność wyposażenia go w zasilanie energetyczne, bowiem budynek (hotel) bez przyłącza do zewnętrznej sieci energetycznej nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano w warunkach przyłączenia do sieci energetycznej z dnia 27 października 2000 r. (k. 55 akt administracyjnych) ustalonych przez Zakład Energetyczny K., przyłączenie obiektu do energetycznej sieci dystrybucyjnej wymaga budowy odrębnej stacji transformatorowej. W takim przypadku zamierzenie budowlane nie jest pełne, jeżeli nie jest rozwiązane zagadnienie usytuowania stacji transformatorowej, bez wybudowania której nie jest możliwe zapewnienie dostaw energii. Projekt budowlany powinien zawierać warunki przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej, a wobec tego wyłączenie w decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza energetycznego z zaznaczeniem, że będzie przedmiotem odrębnej sprawy i odrębnego pozwolenia na budowę, stanowiło naruszenie art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Twierdzenie Spółki, iż występowanie o zatwierdzenie przyłącza energetycznego nie było potrzebne nie jest więc trafne. Ponadto należy zwrócić uwagę, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej, obejmujący określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, liczbę kondygnacji i wzajemnych odległości obiektów. Projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać także część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Natomiast jak wynika z akt administracyjnych plan zagospodarowania działki został sporządzony na kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z 2000 r., z naruszeniem tych przepisów i zawiera poprawkę przebiegu granicy działki inwestora, dokonaną przez projektanta. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.