I OSK 1112/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 662/05 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów materiałów archiwalnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 662/05 uwzględnił skargę J. N. i uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] Nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów materiałów archiwalnych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił J. N. wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt niemieckiej listy narodowej w zakresie informacji o przodkach wnioskodawcy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że uwierzytelnione kopie pełnią w obrocie prawnym funkcję równorzędną z zaświadczeniami i stosuje się do nich przepisy art. 217-219 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te przewidują obowiązek wydania zaświadczenia w wypadku istnienia uzasadnionego interesu prawnego wnioskodawcy albo w związku z "ciążącymi na nim" wymogiem wynikającym z przepisów prawa. Na obszarze RP akty władz okupacyjnych są uznawane za nielegalne, a żaden przepis prawa polskiego nie wymaga wykazania się przez obywatela wpisem na niemiecką listę narodową. Poza tym wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu tego dokumentu, lecz jedynie interes faktyczny. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych po rozpoznaniu wniesionego przez J. N. zażalenia postanowieniem z dnia [...] zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organy niemieckie działają na podstawie ustawy federalnej z dnia 22 lutego 1955 r. w sprawie regulowania kwestii obywatelstwa. Akt ten dopuszcza m.in. dowody z niemieckiej listy narodowej. Zdaniem organu odwoławczego byłoby niedopuszczalne wywodzenie skutków z nieprawomocnego aktu władz okupacyjnych i podtrzymywanie ważności wrogich i bezprawnych aktów władz Trzeciej Rzeszy Niemieckiej. Oceny interesu prawnego wnioskodawcy dokonano według krajowego systemu norm. Wprawdzie na gruncie prawa obcego wykluczyć tego interesu nie można, to jednak warunkiem jego uznania musiałaby być niesprzeczność z prawem krajowym. W tej sprawie sytuacja taka nie występuje. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił błędną wykładnię art.217 § 2 pkt 2 Kpa. W ocenie skarżącego ma on interes prawny w otrzymaniu kopii dokumentów, a żądając ich wydania nie narusza porządku RP. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek podniesiony w niej zarzut nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organy obu instancji rozpatrując wniosek J. N. dokonały jego oceny mając na względzie przesłanki określone w art. 217 § 2 K.p.a. i jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zaświadczeń. Jednocześnie uznały, że uwierzytelnione kopie dokumentów archiwalnych pełnią funkcję równorzędną z zaświadczeniami, tj. stanowią urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego i w związku z tym stosuje się do nich przepisy art. 217-219 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykładnia art. 28 pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1396 ze zm.) nie pozwala na formułowanie tego rodzaju wniosku. Przepis ten przewiduje następujące formy udostępniania materiałów archiwalnych: wydawanie uwierzytelnionych odpisów, wypisów, wyciągów i reprodukcji przechowywanych materiałów oraz wydawanie zaświadczeń na podstawie tych materiałów. Dodatkowo przepis art. 28 pkt 3 powołanej ustawy stanowi, iż materiały archiwalne mogą być udostępnione w formie oryginałów do wglądu. Zatem na gruncie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach materiały archiwalne podlegają udostępnieniu dla celów wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy poprzez możliwość osobistego ich przejrzenia, poprzez sporządzenie kserokopii dokumentu i uwierzytelnienia tej kopii oraz poprzez wydanie zaświadczenia w trybie K.p.a. sporządzonego na podstawie tych materiałów. Konsekwencją ustalenia odpowiedniej formy udostępnienia jest możliwość oraz podstawy zaskarżenia zarówno czynności jaką jest udostępnienie uwierzytelnionej kopii bądź odmowa wykonania tej czynności, jak również wydanie lub odmowa wydania zaświadczenia. Wskazano, że ze znajdującego się w aktach wniosku, zażalenia oraz skargi wynika, że J. N. domaga się udostępnienia materiałów archiwalnych w formie uwierzytelnionych kopii dokumentów, a nie zaświadczenia wydanego w oparciu o te dokumenty. W związku z powyższym uznano dokonanie przez organy oceny tego żądania w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestie zaświadczeń uznano za wadliwe. W takiej sytuacji znajduje bowiem zastosowanie ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 3 tej ustawy dyrektor archiwum państwowego może odmówić udostępnienia materiału archiwalnego w uzasadnionych wypadkach. Udostępnienie tych materiałów będzie możliwe po upływie 30 lat od ich wytworzenia, przy czym konieczne będzie zbadanie, czy taka czynność nie naruszy prawnie chronionych interesów Państwa i obywateli (art. 17 ust. 1 cyt. ustawy). Udostępnienie materiałów ma służyć określonym celom, którymi są potrzeby nauki, kultury, techniki oraz gospodarki (art. 16 ust. 1). Możliwe jest także ich udostępnianie w innych celach, niż wskazane w powołanym przepisie. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy narodowy zasób archiwalny służy także potrzebom obywateli. Jeżeli zatem wnioskodawca wskaże cel, który zostanie oceniony jako nie naruszający prawnie określonych interesów Państwa i obywateli, to brak jest wówczas podstaw odmowy wydania kopii dokumentu. W ocenie Sadu pierwszej instancji żądanie J. N. wydania kopii dokumentów powinno być rozpatrzone na gruncie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie jako wydanie zaświadczenia w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa procesowego (art. 61 § 1 kpa) oraz przepisy prawa materialnego (art. 28 pkt 5 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach) i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1984 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1396 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wydanie uwierzytelnionych kopii materiałów archiwalnych nie może być uznane za tożsame z wydaniem zaświadczenia. Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że cytowana ustawa odróżnia uwierzytelnione kopie od zaświadczeń. Należy jednak przyjąć, że ustawodawca odwołał się w niej do ujęcia terminu "zaświadczenie" rozumianego jako dokument wytworzony przez urząd na podstawie posiadanych danych – w przeciwieństwie do maszynowo sporządzanych kopii, opatrywanych jedynie przez urząd potwierdzeniem zgodności z oryginałem. Wprawdzie obie te formy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie są tożsame to uwierzytelnione kopie mają w obrocie prawnym identyczne znaczenie jak zaświadczenie i z tego względu jednakowo podlegają przepisom Działu VII K.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, że w przypadku wydania uwierzytelnionej kopii ustawodawca dopuścił obejście rygorów związanych z wydawaniem zaświadczeń. Kopia może zagrozić bezpieczeństwu obrotu prawnego tak samo, jak zaświadczenie wydane bez ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy. W opinii skarżącego stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wydanie zaświadczeń oraz kopii jest formą udostępniania nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych. Ponadto wskazano, że wprawdzie w uchylonym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu powołano się nie tylko na przepisy K.p.a. o zaświadczeniach ale również to rozstrzygnięcie uzasadniono ochroną interesów państwa. Wprawdzie nie uczyniono tego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, gdyż uznano, że nie ma on w tej sprawie zastosowania to odwołano się do przepisów Konstytucji RP, a ten fakt nie został przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie występują. Ponieważ skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z pierwszą podstawą kasacyjną (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to dla stwierdzenia trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonym wyroku. Stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, a naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie Sąd Najwyższego z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99 niepubl.). Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 pkt 5 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1346 ze zm.) jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania archiwów państwowych należy w szczególności "wydawanie uwierzytelnionych odpisów, wypisów, wyciągów i reprodukcji przechowywanych materiałów, a także zaświadczeń na podstawie tych materiałów". Przepis ten określa zakres kompetencji organu oraz formy w jakich materiały te mogą być obywatelom udostępniane. Są nimi m.in. uwierzytelnione odpisy, a także zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że uwierzytelniony odpis, kopia dokumentu nie są tożsame z zaświadczeniem. W obu przypadkach są one wydawane na podstawie materiałów archiwalnych. Wskazać należy, że odpis dokumentu jest pojęciem przeciwstawnym pojęciu oryginału. Odpis i kserokopia dokumentu stanowią odzwierciedlenie oryginału z tym, że pierwszy metodą tradycyjną, a drugi metodą nowoczesną. Umieszczenie na odpisie lub kserokopii oświadczenia zaopatrzonego podpisem zawierającego stwierdzenie jego zgodności z oryginałem stanowi uwierzytelnienie. Natomiast zaświadczenie to wydane urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikające z posiadanych przez archiwum materiałów. Nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji wskazując na zróżnicowanie zaświadczeń i uwierzytelnionych kopii na gruncie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie uwzględnił rozróżnienia między udostępnianiem materiałów archiwalnych (art. 28 pkt 3) a wydawaniem zaświadczeń i uwierzytelnionych kopii (art. 28 pkt 5). Pojęcie udostępniania materiałów archiwalnych ma zakres szeroki i obejmuje zarówno bezpośrednie udostępnienie materiałów przez wgląd do nich jak i wydawanie z nich uwierzytelnionych kserokopii oraz na ich podstawie zaświadczeń. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że udostępnianie materiałów archiwalnych przewidziane w art. 28 pkt 3 omawianej ustawy może nastąpić w formie oryginałów do wglądu. Dokonał zatem zróżnicowania pomiędzy różnymi formami udostępniania. Stosownie do art. 2 ust. 1 cyt. ustawy narodowy zasób archiwalny służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli. W świetle art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy materiały archiwalne udostępnia się m.in. obywatelom dla potrzeb nauki, kultury, techniki i gospodarki. Udostępnianie materiałów archiwalnych dla tych potrzeb jest bezpłatne. Udostępnianie tych materiałów w celach innych jest odpłatne. Zagadnienie udostępniania materiałów archiwalnych reguluje art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia, jeżeli nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa i obywateli. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarta w nim klauzula dotyczy wszelkich form udostępniania materiałów archiwalnych. Oznacza to, że organ odmawiając udostępnienia materiałów z powołaniem się na tę klauzulę powinien wskazać konkretny przepis prawa chroniący w danym przypadku interesy Państwa i obywateli. Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skoro J. N. domagał się udostępnienia materiałów archiwalnych w formie uwierzytelnionej kopii dokumentów zaświadczających o zarejestrowaniu jego dziadka na liście narodowej (Deutsche Volksliste) prowadzonej w latach 1941-1945 przez władze niemieckie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które są mu potrzebne do przedłożenia w urzędzie Republiki Federalnej Niemiec to organ administracji nie był uprawniony do zmiany jego wniosku i uznania go za żądanie wydania zaświadczenia. Zatem stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek ten należało rozpoznać w oparciu o przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach było prawidłowe. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności, że w uchylonym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie tylko powołał przepisy Kpa o zaświadczeniach lecz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie ochroną interesów Państwa. Zauważyć należy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, że w uchylonych postanowieniu nie powołano się na art. 5 Konstytucji RP chroniący suwerenność Rzeczypospolitej na całym jej terytorium. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie ten przepis Konstytucji nie miał bezpośredniego zastosowania, a organ nie wykazał spełnienia przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy przez istnienie prawnie chronionych, a więc znajdujących odbicie w konkretnych przepisach prawa interesach Państwa i obywateli. Wskazanie jako podstawę odmowy art. 5 Konstytucji RP, który nie był powołany w postanowieniu organu odwoławczego i który nie był przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie może być uznany za zasadny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.