I OSK 1317/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 391/05 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 391/05 uwzględniając skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalony w toku postępowania przed organami stan faktyczny, z którego wynikało, iż Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] w pkt I przyznał M. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem K. na okres od 21 lutego 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 112 zł za luty 2005 r. oraz po 420 zł miesięcznie za pozostały okres. W pkt II wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacone będzie na rachunek bankowy wnioskodawczyni, a w pkt III orzekł, że okres zasiłkowy trwa od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że M. W. spełnia wszystkie warunki określone w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się od tej decyzji M. W. domagała się wypłacenia świadczenia za okres od 1 maja 2004 r. do 21 lutego 2005 r., gdyż posiadając dwoje niepełnosprawnych dzieci wniosek o przyznanie zasiłku złożyła na dwoje dzieci, lecz jedno z nich kazano jej wykreślić bowiem zasiłek miał przysługiwać tylko na jedno dziecko. Ponadto nikt wcześniej nie poinformował jej o prawie pobierania zasiłku na dwóch synów; gdyby o tym wiedziała wcześniej wyrejestrowałaby się z Urzędu Pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie decyzją z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt III decyzji i umorzyło postępowanie I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta co do okresu na jaki przyznano zasiłek, gdyż przyznanie świadczenia M. W. za okres od maja 2004 r. nie byłoby możliwe, bowiem do 21 lutego 2005 r. była ona osobą zarejestrowaną w urzędzie zatrudnienia jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy. Niepodjęcie pracy do 21 lutego spowodowane było raczej brakiem ofert pracy a nie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Odnosząc się do przyczyny uchylenia decyzji w części w jakiej organ określił długość okresu zasiłkowego i umorzenie postępowania w tym zakresie organ uznał, że nie było podstaw do rozpoznawania wniosku według zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został 21 lutego 2005 r., a więc miała zastosowanie zasada przewidziana w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Kolegium sanowało więc wadę decyzji organu I instancji, która miała niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne. W skardze na powyższą decyzję M. W. podnosiła te same argumenty, co w odwołaniu domagając się wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne na syna za okres od 1 maja 2004 r. do 21 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok o treści opisanej na wstępie uznał, że zakończona decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylającą decyzję organu I instancji w części dot. pkt trzeciego i umarzającą postępowanie organu I instancji w tym zakresie, organ nie zamieścił rozstrzygnięcia co do mocy prawnej pozostałej części decyzji. Skoro organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie orzekł o mocy prawnej całej zaskarżonej decyzji to tym samym dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie uniemożliwiał kontrolę zaskarżonej decyzji w tej części. Zakresu rozstrzygnięcia nie powinno się bowiem domniemywać z uzasadnienia decyzji, tym bardziej że zgodnie z orzecznictwem NSA w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego Sąd wskazał, iż umorzenie przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przesłanki umorzenia postępowania powinny być oceniane w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 479, 596). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania organów administracji było ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, przyznał jej żądane świadczenie, wskazując jednocześnie w punkcie 3 sentencji decyzji, iż okres zasiłkowy trwa od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. Sąd przyznaje, że wskazany punkt sentencji, w istocie jest zbędny, nie rodzi to jednak żadnych praw po stronie skarżącej. Okres, na jaki skarżącej przyznane zostało prawo do świadczenia określony został bowiem wyraźnie w punkcie 1 decyzji. Okres zasiłkowy wynika natomiast z ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie nie było zatem potrzeby uchylania przedmiotowej decyzji w zakresie, w jakim organ I instancji wskazał długość okresu zasiłkowego, gdyż wskazana wada decyzji nie miała charakteru istotnego. Ponadto w omawianym przypadku nie było podstaw do umorzenia postępowania I instancji w tym zakresie, gdyż przedmiotem tego postępowania nie było ustalenie długości okresu zasiłkowego i organ I instancji nie orzekał w istocie o czasie jego trwania. Przedmiotowa wada mogła być zatem naprawiona przez organ odwoławczy, który zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił skarżącej, dlaczego okres na jaki przyznane jest prawo do świadczeń rodzinnych nie zawsze pokrywa się z okresem zasiłkowym. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na stwierdzone uchybienie proceduralne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, które powinny stać się przedmiotem oceny organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego J. L., które zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej Pppsa, – przez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na ocenę uprawnienia strony do świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z tym, że opierając decyzję odwoławczą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przy wydanym rozstrzygnięciu Kolegium nie zastosowało jednocześnie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i nie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części oraz – przez przyjęcie, że Kolegium dopuściło się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy umarzając na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie w jakim uchyliło decyzję tego organu. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uzasadniając skargę kasacyjną Kolegium powołało się na wieloletnią praktykę orzeczniczą opartą na orzeczeniach NSA, w których Sąd w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie wypowiadał się co do konieczności jednoczesnego stosowania przez organ odwoławczy kompetencji określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa (na dowód czego przytoczono sygnatury orzeczeń NSA). Nie można więc takiego orzeczenia uznać za naruszające prawo w stopniu istotnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Ppsa. Uchylając zaskarżoną decyzję to Sąd a nie Kolegium dopuścił się naruszenia prawa przyjmując, że wadliwa, zdaniem Sądu, decyzja mogła mieć istotny wpływ na uprawnienia strony. Zdaniem organu Sąd zastosował sądowoadministracyjny, a nawet procesowo-cywilistyczny sposób interpretowania przepisów kpa do czego nie miał podstaw. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji w części i orzeczenie w zakresie uchylonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Gdyby taki obowiązek (uprawnienie) organu istniał w postępowaniu administracyjnym przepis art. 138 § 1 pkt 1 powinien o tym stanowić i umożliwiać utrzymanie decyzji w mocy – w części. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekło do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, [w:] Komentarz do art. 138 K.p.a., Lex OMEGA 38/2005). Wskazana przez sąd konieczność jednoczesnego rozstrzygania o uchyleniu części decyzji administracyjnej i o utrzymaniu w mocy innej jej części, kłóci się także z podstawowymi zasadami logiki, a także z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Skoro art. 138 § 1 po pkt 1 używa spójnika albo, czyni to niewątpliwie z wolą wskazania na rozłączny charakter zastosowanej alternatywy, to jest takiej, w której dwa zdania w zdaniu złożonym nie mogą mieć jednocześnie tej samej wartości logicznej a mają wartość przeciwstawną. Skoro więc organ administracyjny utrzymuje w mocy decyzję administracyjną w całości a nie w części (bowiem utrzymania decyzji w mocy w części art. 138 § 1 pkt 1 nie przewiduje) – to gdy uchyla tę decyzje w części to nie może jej jednocześnie w części utrzymać w mocy. Podana wyżej alternatywa, wyrażająca się w spójniku "albo" dotyczy także wzajemnych relacji pomiędzy art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa i skutkuje tym, że skoro organ odwoławczy utrzymuje decyzję w mocy to nie może jednocześnie umorzyć postępowania odwoławczego i skoro uchyla decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy to także nie może jednocześnie umorzyć postępowania odwoławczego w jakimkolwiek zakresie. Kierując się tymczasem wyrokiem Sądu należałoby dopuścić możliwość jednoczesnego uchylenia decyzji odwoławczej w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy i jednoczesnego umorzenia postępowania odwoławczego w pozostałej części. Rozstrzygnięcie takie – opisane tu przykładowo – nie jest możliwe, podobnie jak też zdaniem Kolegium nie jest możliwe jednoczesne stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 (co do pierwszej części zdania – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1995 r. SA/Kr 451/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 17). W tej sprawie nie jest do zaakceptowania także to stanowisko Sądu, w którym Sąd ten ocenia, iż Kolegium nie miało podstaw do korygowania decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez częściowe jej uchylenie i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, uchylone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczyło sprawy w istocie zbędnej w tej decyzji, nierodzącej jednak żadnych uprawnień po stronie wnioskodawczyni. W takich okolicznościach korygowanie decyzji przez Kolegium Odwoławcze było także czynnością zbędną. Stanowiska Sądu skarżący nie podziela. Pomijając fakt, że strona "skorygowany" zapis decyzji organu pierwszej instancji odbierała inaczej niż to ocenia Sąd i wywodziła z niego prawo do świadczenia od początku okresu zasiłkowego wskazanego w decyzji – co podkreślała w odwołaniu, to w ocenie Kolegium, w decyzji administracyjnej nie ma miejsca na rozstrzygnięcia zbędne, czy nieistotne – jak to wskazuje Sąd. Zgodnie z definicją zawartą w art. 104 kpa, decyzja rozstrzyga co do istoty sprawę administracyjną i jako taka zawierać może w swej sentencji tylko takie sformułowania, które dotyczą tej rozpatrywanej sprawy, umocowanej zresztą w konkretnym przepisie materialnym. Przepis materialny określa też granice w jakich dana sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 1985 r. III SA 988/85, OSPiKA 1987, nr 5-6, poz. 116). Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do przedmiotu (zakresu) opisanej w tej regulacji sprawy nie należy w żadnym razie ustalanie czasu trwania okresu zasiłkowego. Ustalenie tego okresu w sentencji decyzji wykracza poza kompetencje ustawowe organu i może wywołać w opinii adresata decyzji (co ma zresztą miejsce w opisanej sprawie) nieuzasadnione przekonanie o terminie przyznania wnioskowanego świadczenia. Stanowi zatem naruszenie prawa powodujące konieczność usunięcia tego naruszenia w postępowaniu instancyjnym. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ instancji – to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r. II SA 1829/88, ONSA 1986, nr 2, poz. 43). Zarzut sformułowany pod adresem decyzji Kolegium jest całkowicie bezpodstawny, bowiem działając jako organ drugiej instancji Kolegium było zobligowane do skorygowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji był przy tym zobligowany do zakończenia postępowania w części uchylonej decyzji – stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącego organu art. 138 kpa zawiera pełen katalog kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu, wśród których nie wymienia "zwykłego" uchylenia decyzji organu I instancji. Uchylenie decyzji organu I instancji może mieć miejsce tylko w połączeniu z równoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy bądź umorzeniem postępowania pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), bądź przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej byłaby niewątpliwie sprzeczna z art. 138 kpa (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1996 r. SA/Sz 2157/95 – niepubl. LEX nr 257609). Wobec tego, że czas trwania okresu zasiłkowego nie może być przedmiotem orzekania to Kolegium obowiązane było umorzyć postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Z uwagi na brak w przepisie prawa wyraźnej dyspozycji uprawniającej organ orzekający w postępowaniu odwoławczym do częściowego utrzymania w mocy decyzji administracyjnej, częściowe uchylenie tej decyzji wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 nie rodzi obowiązku utrzymania w mocy tej decyzji w części nie uchylonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, powodujących konieczność uchylenia wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadza się w zasadzie do błędnej oceny przez Sąd przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zakresie w jakim organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w części określającej okres zasiłkowy umorzył postępowanie przed tym organem w tej części. Zdaniem Sądu organ pominął rozstrzygnięcie co do mocy prawnej pozostałej części decyzji. Stanowisko Sądu w tym względzie zasługuje na aprobatę. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa odnosi się do dwóch sytuacji, a mianowicie: po pierwsze przewiduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w drugim zdaniu przewiduje uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Pomijając przypadek wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, który nie ma zastosowania w tej sprawie w drugim zdaniu ustawodawca (odmiennie niż w pierwszym) przewidział tylko uchylenie decyzji (nie uwzględniając możliwości uchylenia w części) i umorzenie postępowania. Z uwagi na złożony charakter jaki może przybierać osnowa decyzji oraz skutki umorzenia postępowania administracyjnego nie wydaje się trafnym takie rozumowanie, iż w każdym przypadku bezprzedmiotowości postępowania, nawet gdy odnosi się ona tylko do pewnych elementów rozstrzygnięcia należałoby uchylać całą decyzję. Za dopuszczalne należy uznać więc uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której jest ona bezprzedmiotowa i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego tylko w tej części. Jednakże wobec tego, iż umorzeniu nie ulega całe postępowanie organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał je w mocy. W tej sprawie osnowa decyzji organu I instancji zawierała trzy punkty i Kolegium winno zawrzeć rozstrzygnięcie co do pozostałej części decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej a odmówił trafności rozumowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie zachodziła potrzeba uchylenia decyzji z [...] w zakresie w jakim organ wskazał długość okresu zasiłkowego. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, iż przyznając świadczenie pielęgnacyjne na ściśle określony czas organ wypowiada się w osnowie decyzji w przedmiocie okresu zasiłkowego. Rozstrzygnięcie w tej części pozbawione było więc podstawy prawnej. Uchylenie zbędnego, a przez to naruszającego prawo rozstrzygnięcia mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym tylko w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Wprawdzie organ nie prowadził postępowania w kwestii ustalenia okresu zasiłkowego, lecz skoro orzekał w tym zakresie bez podstawy prawnej to zasadnym było umorzenie tej części postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo błędnego uzasadnienia w tej ostatniej kwestii odpowiada prawu. Dodać należy, że Sąd I instancji ogólnie wypowiadając się co do braków rozstrzygnięcia nie zajął stanowiska odnośnie pkt 2 osnowy decyzji z dnia [...], który jest związany ze sposobem wykonania decyzji nie zaś z przyznaniem świadczenia. Wobec braku odpowiedniego zarzutu w tym względzie i związania Sądu odwoławczego podstawami skargi kasacyjnej Sąd kwestię tę sygnalizuje jedynie na marginesie a to z uwagi na konieczność uwzględnienia jej przy rozpoznawaniu odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż stwierdzone przez Wojewódzki Sąd uchybienie proceduralne nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Uchybienie to odnosiło się do tak istotnego elementu jakim jest osnowa decyzji i ocena Sądu w tej mierze wyrażona w zaskarżonym wyroku jest trafna. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.