II SA/Gl 266/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania o d d a l a s k a r g ę Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy K., działając w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym/, przystąpiła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy K. Informacja o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zamieszczona w prasie lokalnej – "[...]" /wydanie z dnia [...] r./, biuletynie informacyjnym Urzędu Gminy K.– "[...]" w dniu [...] r. oraz ogłoszona w miejscowej parafii w dniu [...] r. Następnie w biuletynie informacyjnym Urzędu Gminy K. z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r. ogłoszono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wraz z prognozą skutków ustaleń planu na środowisko przyrodnicze zostanie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] r. w siedzibie Urzędu Gminy w K. Równocześnie, w ogłoszeniu tym zawarto pouczenie o prawie składania zarzutów i protestów do projektu planu. Następnie w okresie od [...] do [...] r. doszło do ponownego uzupełniającego wyłożenia zmienionego projektu planu wraz z prognozą skutków ustaleń planu na środowisko, o czym dokonano ogłoszenia m.in. w "[...]" z dnia [...] r. O terminie uzupełniającego wyłożenia projektu Z. S. została zawiadomiona na piśmie w dniu [...] r. W zarzucie z dnia [...] r. do wyłożonego projektu planu Z. S. stwierdziła, że przeznaczenie jej zabudowanej działki nr [...] pod planowaną drogę narusza istotę określonego w art. 140 kc, a gwarantowanego art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa własności. Zarzuciła, że przedmiotowa droga już od [...] lat jest ujmowana w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego ale dotychczas nie przedstawiono nawet źródeł jej finansowania oraz źródeł finansowania odszkodowań należnych z tytułu zajęcia nieruchomości pod tę inwestycję. Plany budowy tej drogi uznała "za radosną twórczość". Plany te uniemożliwiają jej i jej rodzinie swobodne dysponowanie nieruchomością przez jej zabudowę. Stwarzają też niepewność co do możliwości korzystania z nieruchomości w przyszłości. Z tego też powodu poniosła ona wymierne, opisane w zarzucie straty finansowe. W konsekwencji stwierdziła, że doszło do bezprawnego ograniczenia jej prawa własności. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ Rada Gminy K. odrzuciła w całości wspomniany zarzut. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] należąca do Z.S. została w całości przeznaczona pod realizację inwestycji – budowy drogi krajowej, na terenie Gminy K. będącej jej [...] obwodnicą /strefą planu [...]/ . Z treści art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm./ wynika, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację drogi pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym, niekorzystnym oddziaływaniem. Prawo własności do wspomnianej nieruchomości nie zostało odebrane ani też ograniczone, zaś w przypadku przejęcia tego prawa, stronie zostanie wypłacone stosowne odszkodowanie. Podkreślono również, że działka składającej zarzut była przeznaczona pod projektowaną dwujezdniową drogę [...] klasy technicznej relacji B.-B.-K. już w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z [...] r. /oznaczona w tym planie symbolem "[...]"/. W skardze do Sądu Z. S. zarzuciła wymienionej wyżej uchwale naruszenie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 kc, polegające na ograniczeniu swobody w dysponowaniu własnością. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpoznając zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie może za podstawowe a zarazem jedyne kryterium przyjąć interesu ogólnego. Zdaniem skarżącej Rada Gminy K. w żaden sposób nie odniosła się do podnoszonego przez nią zarzutu ograniczenia prawa własności jej nieruchomości od niemalże [...] lat. Dalsze wywody skargi koncentrowały się na wykazaniu, jak w złożonym zarzucie, ograniczeń w wykonywaniu przysługującego skarżącej prawa własności wynikających z ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Z. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji wskazano, że zarzut naruszenia przez Radę Gminy w K. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc jest nietrafny, gdyż obydwie te regulacje zezwalają na ograniczenie prawa własności w drodze ustawy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Gminie bowiem, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przysługuje tzw. władztwo planistyczne, którego przedmiotem jest właśnie możliwość kształtowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących terminu realizacji wspomnianej inwestycji jak również sposobu jej finansowania oraz zabezpieczenia środków na pokrycie powstałych w ten sposób szkód wskazano, że pomimo kilkukrotnego wystąpienia do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie odpowiedzi w powyższych kwestiach nie uzyskano żadnej, konkretnej informacji w tej sprawie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 18 sierpnia 2005 r. skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację, natomiast pełnomocnik Gminy K. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi zwracając uwagę na konieczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwala nie narusza zdaniem Sądu obowiązującego prawa a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz. 1269/ W pierwszej kolejności należy z urzędu stwierdzić za dopuszczalne oparcie zaskarżonej uchwały /podjętej po dniu [...] r./ na treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a to w sytuacji gdy do pierwszego wyłożenia projektu opracowywanego planu doszło już w [...] r. i wówczas też powiadomiono o przedmiotowym terminie uprawnione podmioty. W konsekwencji brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do kwestionowania zastosowania trybu wynikającego z treści art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy też stwierdzić, że Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przy uchwalaniu projektu planu objętego zarzutem skarżącej wynikającego z art. 18 tej ustawy trybu postępowania oraz właściwości organów. Odnosząc się do treści skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przy przeznaczeniu w projekcie planu działki skarżącej nr [...] pod drogę dwujezdniową, dwupasmową drogę ruchu przyśpieszonego stanowiącą "[...] obwodnicę" K. doszło niewątpliwie do naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako właścicielki tej działki. W tej sytuacji rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zdaniem Sądu do odpowiedzi na pytanie, czy do naruszenia tego doszło w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Na pytanie to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało udzielić zdaniem Sądu odpowiedzi twierdzącej. Nie negując akcentowanych w zarzucie i w skardze uprawnień właścicielskich skarżącej należy bowiem stwierdzić, że ochrona prawa własności wynikająca zarówno z Konstytucji RP /art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2/ jak i z Kodeksu cywilnego /art. 140/ nie jest absolutna i może podlegać ograniczeniom w drodze przepisów ustawowych /art. 64 ust. 3 Konstytucji RP/. Takie właśnie ograniczenia wprowadza m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dając uprawnienie gminom do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych w tej i innych ustawach warunków, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. To oznacza z jednej strony, że wykonując władztwo planistyczne gmina może w granicach prawa ograniczyć prawo własności, zaś z drugiej, że podobnie jak prawo własności również władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstania konfliktów interesów i nie jest przeważnie możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników procedury planistycznej w równym stopniu. Zadaniem organów jest natomiast wyartykułowanie przyjętych preferencji. Z przyznanego gminom art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego należy niewątpliwie wyprowadzić uprawnienie gmin do ograniczenia w procesie planistycznym m.in. prawa własności. W przeciwnym wypadku władztwo to byłoby bowiem czysto iluzoryczne. O możliwości ingerencji w prawo własności świadczy przy tym wprost treść art. 33 i art. 36 przedmiotowej ustawy. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego władztwo planistyczne Gminy K. w odniesieniu do objętej zarzutem działki skarżącej nie zostało naruszone. Nie można uczynić bowiem zarzutu tej Gminie, że chce zapewnić tereny pod planowaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad budowę drogi krajowej ruchu przyśpieszonego, stanowiącej jednocześnie "[...] obwodnicę" K.. Należy w związku z tym podkreślić, że sama skarżąca potrzeby realizacji takiej drogi nie kwestionuje. Nie kwestionuje też usytuowania /trasy/ tej drogi/. Jej zarzuty co do ujęcia tej drogi w projekcie planu wywodzą się jedynie z faktu, że od [...] lat, pomimo zarezerwowania terenów pod tę drogę nie została ona zrealizowana, brak jest konkretnego terminu jej realizacji oraz źródeł finansowania zarówno budowy drogi jak i roszczeń odszkodowawczych związanych z przejęciem pod tę drogę potrzebnych terenów. Kwestie te nie mogą jednak stanowić podstawy skutecznie wniesionego zarzutu do projektu planu. Zgodne z treścią art. 10 omawianej ustawy nie podlegają one bowiem ustaleniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /zobacz też w tym względzie uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. TK 27/00 – OTK 2001/2/29/. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze Rada Gminy podała w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyczyny przeznaczenia działki skarżącej pod projektowaną drogę, tym samym dokonała oceny przyjętych rozwiązań planistycznych i jej działanie w tym zakresie nie może zostać uznane za arbitralne. Z tego też względu nie można również w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć, że przeznaczając działki skarżącej pod drogę, Rada naruszyła zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżącej i interesu publicznego za którym przemawia realizacja celów publicznych, do których budowa drogi krajowej niewątpliwie się zalicza. W konsekwencji nie można też zdaniem Sądu przyjąć, że doszło w procesie planistycznym do naruszenia istoty prawa własności skarżącej, na które to naruszenie zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 192/00 /OSNAP 2002/15/346/. Należy też zwrócić uwagę, że nie doszło do pogorszenia sytuacji skarżącej skoro już we wcześniejszym planie zagospodarowania przestrzennego działka skarżącej była przeznaczona pod drogę, a z akt administracyjnych oraz z pism skarżącej nie wynika aby składała ona wniosek o zmianę tego planu. Odnosząc się do podstawowego jak się wydaje powodu wniesienia zarzutu i skargi tj. niepewności co do zrealizowania planowanej drogi oraz terminu realizacji tej inwestycji należy wskazać skarżącej przysługujące jej uprawnienia wynikające z treści art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca dla usunięcia tej niepewności nie musi wcale czekać aż do czasu zrealizowania tej inwestycji. Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. SJ/