I OSK 1001/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1381/04 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi P. N. od Skarbu Państwa wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w wysokości 219,60 (dwieście dziewiętnaście 60/100) zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...]. Prezydent m. [...] odmówił A. W. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego Podał, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 504,00 zł, natomiast dochód na osobę w rodzinie A. W. wyniósł miesięcznie 1277,61 zł. Od decyzji tej A. W. wniosła odwołanie, podnosząc, że jej zarobki wynoszą miesięcznie 1497,48 zł, co daje mniej niż 500 zł miesięcznie na osobę, a ponadto, że do zarobków będących podstawą ustalania zasiłku doliczono także nagrodę jubileuszową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 859), a także art. 5 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ustalił, że A. W. nie przysługuje zasiłek rodzinny na synów z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Przyznawanie zasiłków rodzinnych nie należy do uznania organu administracji i jest możliwe jedynie po spełnieniu warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A. W.. Wskazała na trudną sytuację materialną rodziny. Podała, iż od 12 lat jest matką samotnie wychowującą uczących się synów: P. i T.. Utrzymuje się z niskiego wynagrodzenia za pracę w Spółce S.. Jej zarobki wynoszą 1479,48 zł miesięcznie, a na osobę przypada poniżej 500 zł miesięcznie. Wyjaśniła, iż kwota netto wynagrodzenia wynosi 1731,85 zł, bowiem od pensji pobierane są raty pożyczki mieszkaniowej. Odnosząc się do ustaleń zaskarżonej decyzji podała, że kwota rocznego przychodu wynikająca ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia komornika uwzględnia także nagrodę jubileuszową i zapomogę mieszkaniową. Natomiast otrzymywane alimenty po 100 zł na każde z dzieci nie powinny być brane pod uwagę przy obliczeniu dochodów. W konkluzji podała, iż jako podstawę do przyznania zasiłku rodzinnego należało przyjąć kwotę dochodu otrzymywaną z wynagrodzenia przypadającą na osobę (497,48 zł). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi była odmowa przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte wskutek wniosku z dnia 10 maja 2004 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo, 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, zapłacone składki na ubezpieczenia społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz zapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), jednakże z przepisu przejściowego – art. 47 ust. 2 – wynika, że w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł (5 ust. 1 ustawy). W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że A. W. nie przysługuje zasiłek rodzinny na synów z powodu przekroczenia dochodu uprawniającego do jego przyznania. Skoro dochód rodziny w roku 2002 wyniósł 45.993,80 zł, oznacza to, że dochód miesięczny wyniósł 3.832,82 zł. Na członka rodziny przypadło zatem 1.277,61 zł miesięcznie). Sąd podzielił też stanowisko organu, że przyznawanie zasiłków rodzinnych nie należy do uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą. Nie jest możliwe przyznanie zasiłku, gdy warunki te nie są spełnione. Od wyroku z dnia 26 sierpnia 2005 r. A. W. wniosła skargę kasacyjną. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych, pomimo że ustalony w sprawie stan faktyczny spełniał także hipotezę normy określonej w art. 5 ust. 4 ustawy. Przepis ten powinien być podstawą rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504,00 zł. W okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002. Rozstrzygnięcie Sądu oparto na okoliczności uzyskania w roku kalendarzowym 2002 dochodu rodziny, w przeliczeniu na osobę w kwocie 1 277,61 zł. Skarżąca podniosła, iż określona wysokość dochodu była wyłącznie wynikiem uzyskania przez nią w 2002 r. jednorazowej nagrody jubileuszowej z tytułu 25 lat pracy w wysokości 300% miesięcznego wynagrodzenia oraz otrzymania przez nią jednorazowej zapomogi mieszkaniowej (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy). Powyższe świadczenia były jednorazowe. Zatem, w ocenie A. W., dochód rodziny z miesiąca kalendarzowego poprzedzającego złożenie wniosku o zasiłek był niższy od dochodu z roku kalendarzowego, z którego dochód się ustala. Wynika z tego, iż Sąd powinien był zastosować przepis art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że w przypadku utraty dochodu, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Oznacza to konieczność pomniejszenia dochodu ustalonego o jednorazową nagrodę jubileuszową z tytułu 25 lat pracy w wysokości 300% miesięcznego wynagrodzenia oraz jednorazową zapomogę mieszkaniową. Tym samym skarżąca spełniłaby kryterium dochodowe dla uzyskania świadczenia rodzinnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że wyłącznym źródłem dochodu skarżącej i jej rodziny były środki otrzymywane z tytułu stosunku pracy skarżącej z S. S.A., wynoszące łącznie 2.638,35 zł brutto miesięcznie. Po odliczeniu wszelkich składek, co potwierdza załączona do akt sprawy lista płac, dochód pozostający do dyspozycji rodziny wynosił 1497,48 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę dawało kwotę 499,16 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę kasacyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez jego niezastosowanie był częściowo trafny, jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy (rodzica, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego dziecka, osoby uczącej się), na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiowała utraconego dochodu (definicję legalną wprowadzono z dniem 1 września 2005 r. – art. 27 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ). Należało zatem interpretować to pojęcie w oparciu o jego znaczenie w języku tekstu prawnego oraz cel jaki pełni w konstrukcji świadczeń rodzinnych. Utrata oznacza fakt pozbawienia kogoś lub czegoś. Przez utratę dochodu należało natomiast rozumieć pozbawienie (strony) określonych, uzyskiwanych regularnie wpływów finansowych. Jedynie bowiem o cyklicznie uzyskiwanych dochodach można twierdzić o ich "posiadaniu" oraz "utracie". Takie rozumienie utraty dochodu (miesięcznego) znalazło potwierdzenie w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 maja 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2004 r. Nr 45, poz. 433). Przepis ten określa sposób obliczenia wysokości utraconego dochodu. Stanowi, iż w przypadku gdy po upływie roku kalendarzowego, z którego dochód rodziny stanowił podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, sytuacja dochodowa rodziny uległa pogorszeniu na skutek utraty dochodu przez członka rodziny, od dochodu rodziny odejmuje się kwotę utraconego miesięcznie dochodu. Wprowadzając definicję dochodu utraconego (art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ustawodawca ograniczył zakres pojęcia utraty dochodu wskazując enumeratywnie tytuły jego uzyskania. Potwierdził jednocześnie, iż przez dochód utracony należy rozumieć jedynie dochód uzyskiwany regularnie. Nie są natomiast dochodem utraconym kwoty przychodu okazjonalnie uzyskane w roku stanowiącym podstawę do ustalania świadczeń rodzinnych. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, iż zarówno nagroda jubileuszowa z okazji 25 lat pracy, jak i zapomoga mieszkaniowa nie mogły być uznane za dochód utracony z powodu ich nieuzyskania w roku następnym. Były to dochody okazjonalne i nie można twierdzić, że skarżąca nie uzyskując ich w roku następującym (2003) – utraciła je. Trafny jest natomiast zarzut niezastosowania art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do dochodów skarżącej ze stosunku pracy. Dalszą analizę należy poprzedzić wskazaniem, iż Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Determinują one kierunek jego działalności badawczej w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości orzeczenia. Nie oznacza to jednak, że Sąd ten jest związany interpretacją proponowaną przez stronę. Bada on przede wszystkim prawidłowość zastosowania przepisu i formułuje wskazania co do jego wykładni (por. art. 190 p.p.s.a.). Zdaniem A. W., art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zmniejszenia dochodu po upływie roku kalendarzowego, z którego dochód rodziny stanowił podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych – kryterium dochodowe należy wyznaczyć w oparciu o pomniejszony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. W konsekwencji ustaliła kryterium dochodowe przez podział dochodu pozostającego do dyspozycji rodziny (miesięcznie) w roku 2004. Proponowany przez skarżącą sposób zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy nie jest prawidłowy. Konstrukcja tego przepisu pozwala na obniżenie dochodu w roku kalendarzowym, z którego dochód stanowił podstawę ustalenia świadczeń rodzinnych, o kwotę dochodu utraconego – to jest różnicę między przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniem członka rodziny z roku bazowego a wynagrodzeniem z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (por. § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne). Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nieuwzględnienie dochodu utraconego w związku ze zmniejszeniem wynagrodzenia skarżącej nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z danymi wynikającymi z akt sprawy, i w takim przypadku kryterium dochodowe przyznania świadczeń rodzinnych zostałoby przekroczone. Bezspornym jest, iż dochód rodziny skarżącej w roku 2002 wyniósł 52.182,09 zł. Zgodnie z oświadczeniem A. W. dnia 8 maja 2004 r., kwota ta obejmowała nagrodę jubileuszową oraz zapomogę mieszkaniową. Wynagrodzenie netto skarżącej wyniosło 43.593,80 zł. Kwota ta, pomniejszona o wysokość zapomogi mieszkaniowej (43.593,80 – 7720,00 = 35873,80 zł) stanowiła zatem 15 krotność miesięcznego wynagrodzenia ze stosunku pracy (nagroda jubileuszowa wyniosła 300 % miesięcznego wynagrodzenia). Wynika z tego, że dochód miesięczny skarżącej ze stosunku pracy w roku 2002 wyniósł 2391,58 zł. Zgodnie z zaświadczeniem pracodawcy, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek rodzinny wynagrodzenie wyniosło natomiast 1731,85 zł. Od dochodu rodziny należało odjąć zatem dochód utracony (3932,82 - 659,95 zł = 3172,87 zł). W takim przypadku dochód na osobę w rodzinie wynosił 1057,62 zł, co przekracza znacząco kryterium dochodowe wynoszące 504,00 zł (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Stwierdzone naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie miało wpływu na wynik sprawy, co nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wobec powyższego podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit a, § 19 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348).