II OSK 1437/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Alicja Plucińska-Filipowicz Zygmunt Zgierski ( spr.) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1804/04 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od M. K. na rzecz M. D. kwotę 1123,37 ( jeden tysiąc sto dwadzieścia trzy i 37/100 ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2004 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 24 lutego 2004 roku Starosta w L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. D. pozwolenia na budowę fermy hodowlanej lisów na działce nr 192 w miejscowości C., gm. L. H. K., współwłaściciel działki o nr 193, wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, uzasadniając wniosek uciążliwością, jaką dla okolicznych mieszkańców wprowadza funkcjonowanie fermy lisów i wydostający się z niej fetor. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w postaci fermy lisów w obsadzie 47,84 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) nie narusza prawa, bowiem według planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 192 znajduje się na obszarze przeznaczonym pod teren istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego, usług oraz projektowanej zabudowy mieszkaniowej w południowej części wsi. Plan ustala m. in. lokalizację obiektów hodowli zwierzęcej z dopuszczeniem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej właścicieli na działce nr 193 i w południowej części działki nr 192, pod warunkiem zachowania wymaganych odległości od linii elektroenergetycznych WN. Wojewoda wskazał także, iż z ustaleń ogólnych planu wynika, że niedopuszczalna jest lokalizacja dużych obiektów hodowlanych, produkcyjnych itp. oraz regulacji innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Lokalizacja hodowli lisów w wielkości 47,84 DJP, w ocenie Wojewody, nie narusza ustaleń miejscowego planu, nie kwalifikuje się również do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Deklarowany przez inwestora zakres hodowli nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym udziału w postępowaniu organów ochrony środowiska. Od powyższej decyzji A. K., M. K. oraz H. K. wnieśli odwołanie, podnosząc, iż rozstrzygnięcie Wojewody narusza ustalenia funkcjonalno – przestrzenne planu dla terenów zainwestowania wiejskiego. Ich zdaniem, z ustaleń § 3 ust. 2 w związku z § 2 ust. 3 pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na terenie zainwestowania wiejskiego oznaczonego nr 06MW,WN,U/P dopuszcza się jedynie nieuciążliwą zabudowę produkcyjną, tj. taką, która nie powoduje negatywnego oddziaływania poza granicami działki. Odwołujący się stwierdzili, iż w przypadku hodowli lisów polarnych i srebrzystych, niezaliczanych do fauny krajowej, raport o oddziaływaniu na środowisko jest wymagany. Decyzją z dnia [...] października 2004 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z treści uzasadnienia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację obiektów hodowli zwierzęcej wraz z towarzyszącą funkcją mieszkaniową, pod warunkiem zachowania wymaganych odległości od linii energetycznych. Organ odwoławczy wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. w opiniach z dnia 24 stycznia 2003 roku oraz 19 lutego 2004 roku dokonał pozytywnego uzgodnienia projektu budowlanego, z zastrzeżeniem, iż liczba hodowanych lisów nie przekroczy 47,84 DJP, a także stwierdził, że ferma nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest zatem wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W skardze na decyzję Wojewody Dolnośląskiego M. K. podniósł, iż miejscowy plan zagospodarowania nie dopuszcza lokalizacji uciążliwych inwestycji dla terenów zainwestowania wiejskiego, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do zapisu zabraniającego lokalizacji uciążliwej inwestycji, jaką jest ferma lisów. Zdaniem skarżącego, skoro na fermie hodowane są lisy polarne, to przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wymagany był raport o oddziaływaniu na środowisko. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skarga jest zasadna, bowiem zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art.7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Ponadto, zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Sąd zauważył, iż ferma hodowlana lisów nie jest prowadzona w pomieszczeniach zamkniętych, lecz na wolnym powietrzu w klatkach, pod zadaszeniem. Fetor wydzielający się z produkcji bez żadnych przeszkód przenosi się do otoczenia. Z zapisu "Słownika współczesnego języka polskiego" wynika, iż uciążliwy oznacza "trudny do zniesienia, przykry, dokuczliwy". Z zapisu § 3 ust. 2 planu wynika, iż nie dopuszcza się lokalizacji inwestycji uciążliwych. Organy zaś w motywach decyzji nie odnoszą się do treści § 3 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył ponadto, iż odrębnym zagadnieniem jest problem, czy w rozpatrywanej sprawie wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał, iż w sprawie tej wypowiedział się Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., z którego opinii wynika, iż nie jest wymagany raport o oddziaływaniu na środowisko. Sąd I instancji nadmienił, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, mogły wymagać raportu chów i hodowla zwierząt obcych rodzimej faunie w liczbie 4 matek lub nie mniej niż 20 sztuk, z wyjątkiem ryb i skorupiaków. Deklaracja inwestora nie określała, że hodowla będzie się ograniczać do fauny miejscowej, a na fermach hodowlanych lisów na ogół hodowane są lisy polarne i srebrzyste pochodzenia tundrowego i alaskańskiego. Organ odwoławczy nie odniósł się do w/w zarzutów, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa, a decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. D., reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniesiono zarzut naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, tj. a) § 3 ust. 2 i § 2 ust. 3 pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. poprzez błędną wykładnię zapisów przyjmującą, iż hodowla lisów jest, jako inwestycja uciążliwa, niedopuszczalna na działce nr 192 w C.; b) § 3 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przez ich błędną wykładnię, przyjmującą, iż niedopuszczalne są inwestycje, które mogą wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (gdy z zapisów wynika, iż niedopuszczalne są inwestycje, które zawsze wymagają takiego raportu) oraz przyjmującą, że przepisy stawiają inne wymogi sanitarne w zależności od rodzaju hodowanych lisów (gdy w rzeczywistości nic takiego z przepisów nie wynika); - w konsekwencji których to naruszeń doszło do obrazy przepisów art. 32 ust. 1, art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane, polegającej na przyjęciu, że pozwolenie na budowę zostało wydane sprzecznie z tymi przepisami, a więc z rażącym naruszeniem prawa; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 i art. 158 § 1 kpa przez rozpoznanie sprawy nie w granicach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, ale w zakresie całej sprawy dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że zapadła ona w wyniku poprawnie przeprowadzonego postępowania. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji organy administracji nie zbierają ponownie materiału dowodowego ani go nie oceniają, weryfikują jedynie, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, które można uznać za rażące. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w następstwie zaskarżonego orzeczenia organy administracji będą zmuszone ponownie zebrać i rozpatrzyć materiał dowody stanowiący podstawę wydania merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy powinny się one zająć wyłącznie kwestią stosowania prawa. Skoro już raz prowadzono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i kwestia ta została zakończona w normalnym trybie instancji, to sama sprawa nie powinna być ponownie rozstrzygana. Wzruszenie decyzji może nastąpić wyjątkowo w trybie stwierdzenia nieważności, przy czym organ prowadzący postępowanie bada podstawy stwierdzenia nieważności, nie zaś zbiera i rozpoznaje materiał dowodowy. Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż Sąd I instancji nie dostrzega rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie możliwość jego wystąpienia, a naruszenie, którego dopatrzyć się można dopiero po głębokiej analizie, trudno uznać za rażące. Wskazano także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozróżnia pojęcia produkcji i hodowli. W § 3 ust. 3 zapisano, iż plan nie dopuszcza lokalizacji dużych obiektów hodowlanych i produkcyjnych. Oznacza to, iż wyróżniono jako odrębną kategorię obiekty hodowlane i produkcyjne. Ferma lisów jest obiektem hodowlanym, natomiast § 3 ust. 2 odnosi się do zabudowy produkcyjnej. Zapis § 3 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje w sprawie zastosowania. Odrębną kwestią pozostaje wykładnia pojęcia nieuciążliwy. Zdaniem Sądu ferma lisów jest uciążliwa. Tymczasem w ocenie organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, ferma uciążliwą nie jest (w stosunkach wiejskich, gdzie różne hodowlane zapachy nie są niczym nadzwyczajnym), a stanowisko to poparte jest opinią sanitarną. Gdyby zapis zakazywał wprost lokalizacji fermy lisów, można by mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zaś kwestia dotyczy interpretacji słowa "nieuciążliwy" nie sposób mówić, iż naruszenie ma charakter rażący. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. Strona podniosła, iż nie podlega żadnej dyskusji, iż ferma lisów wydziela fetor poza granice działki nr 192. Skoro na działce tej została zlokalizowana inwestycja uciążliwa, to zostało naruszone prawo gminne. Strona odniosła się także do opinii PPIS, wskazując, iż organy traktują ją jako niepodważalny dowód, podczas gdy opinia taka powinna podlegać swobodnej ocenie, a oceny takiej organ nie przeprowadził. M. K. wskazał, iż w przypadku lisów polarnych i srebrzystych, zaliczanych do zwierząt obcych faunie rodzimej, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f) rozporządzenia Rady Ministrów, raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany już powyżej 4 sztuk matek lub 20 sztuk zwierząt. Strona podniosła także, iż sąsiedzi inwestora nie zostali powiadomieni o budowie fermy, gdyż inaczej nie doszłoby nigdy do uprawomocnienia się decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 4, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 kpa poprzez rozpoznanie sprawy nie w granicach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, ale w zakresie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Otóż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należy uznać za uzasadniony. Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd nie jest związany granicami skargi, lecz jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 roku o sygn. akt SA/Łd 2572/95). Obowiązek rozstrzygnięcia przez sąd w granicach danej sprawy oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Istota przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do tego, iż sąd nie może przekroczyć granic sprawy administracyjnej oraz stosunku administracyjno - prawnego tejże sprawy, ponieważ wówczas miałby do czynienia z inną sprawą, wymagającą najpierw rozstrzygnięcia w drodze nowego aktu lub czynności konkretyzującej inny stosunek prawny. Zauważyć należy, iż przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tymczasem kontroli sądowej poddany został de facto akt, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności oraz poprzedzające jego wydanie postępowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami "kwalifikowanymi", które zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia. Również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tymczasem motywy zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ogóle abstrahują od oceny prawnej zaskarżonej decyzji, odnosząc się jedynie do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia, które zapadło w postępowaniu zwykłym i nie było nawet poddane kontroli w trybie odwoławczym. Sąd I instancji wstąpił zatem w kompetencje organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę - co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. – doszukując się "kwalifikowanego" naruszenia przepisów w sytuacji, w której poczynione ustalenia nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że naruszenie wystąpiło. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przez sąd meriti art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako że brak jest w motywach orzeczenia odniesienia się do zarzutu skargi naruszenia treścią kwestionowanej decyzji regulacji dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera wskazówek co do dalszego postępowania, wymaganych w przypadku uwzględnienia skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., należy podnieść, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skarga kasacyjna powinna zatem wskazywać konkretny przepis, którego naruszenie autor podnosi, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna, uzasadnienie tego naruszenia i wykazanie, iż wytknięte uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Brak wskazania konkretnego przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. powoduje, iż nie jest możliwa kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, którykolwiek przepis tegoż artykułu został naruszony. Wobec trafności podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego byłoby w chwili obecnej przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.