II OSK 1439/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr.) Sędziowie Alicja Plucińska Filipowicz Zygmunt Zgierski Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 195/05 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego i wykonania określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną. II OSK 1439 / 05 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi H. D. uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [.].. stycznia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż starosta W. decyzją z dnia 11 grudnia 2001 r. udzielił J. P. pozwolenia na budowę obory wraz z obiektami towarzyszącymi i budowę szamba na nieczystości ze zlewni mleka na działkach nr ewid. 167/1 i 168/1, położonych we wsi J. gmina S. W związku z wszczętym na wniosek H. D. postępowaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił, że inwestor samowolnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę i wykonał wiele zmian i przeróbek w budowanym budynku obory. Z uwagi na powyższy fakt Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Mazowieckiem postanowieniem z dnia 21 czerwca 2004 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) wstrzymał J. P. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obory w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał w terminie do 31 marca 2005 r. J. P.: 1) rozebrać zbiornik na gnojówkę zlokalizowany wewnątrz budynku od strony drogi gminnej i granicy działki, 2) dostosować część obory na długości 5,50 m od strony drogi na cele nieinwentarskie (paszarnie, pomieszczenia socjalne) zachowując odległość 15,00 m od studni kopanej znajdującej się na działce sąsiedniej, 3) opracować ekspertyzę techniczną słupów, podciągów i stropów obory zawierającą rozwiązania techniczne doprowadzające w/w elementy konstrukcyjne do stanu zgodnego z przepisami i sztuką budowlaną, 4) opracować i przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. projekt budowlany zamienny budynku wraz z obiektami towarzyszącymi uwzględniający wnioski i rozwiązania wynikające z ekspertyzy. Od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. odwołali się: J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazu rozbiórki określonej w pkt 1 zaskarżonej decyzji oraz H. D. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania J. P. rozebranie zbiornika na gnojówkę zlokalizowanego wewnątrz budynku od strony drogi gminnej i granicy działki i orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie, a w pozostałej części dotyczącej wykonania nałożonych obowiązków utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę H. D. na powyższą decyzję, domagającej się uchylenia decyzji wydanej przez organ I i II instancji stwierdził, że skarga ta jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem nie zostały wyjaśnione w toku postępowania wszystkie okoliczności, mające wpływ na wynik sprawy. Co prawda organy zasadnie przyjęły, iż konkretna budowla nie podlega regulacji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wydano pozwolenie na jej budowę inwestorowi, dlatego też zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Niemniej organy nadzoru budowlanego mimo uchylenia przez Starostę W. decyzją z dnia 16 lutego 2004 roku orzeczenia o pozwoleniu na budowę - ograniczyły swoje rozstrzygnięcie do kwestii związanych wyłącznie z konstrukcją wewnętrzną budowli. Zdaniem Sądu organy pominęły zupełnie kwestie związane z wysokością budynku (znacznie przewyższającą pierwotnie przyjętą w decyzji o pozwoleniu na budowę) i z tym, jak oddziałowywuje ta wysokość obory na działkę sąsiednią przy usytuowaniu jej w odległości 1,5 m. Pominięto też kwestię zalewania wodami opadowymi i roztopionym śniegiem działki sąsiedniej z dachu obory, połączonego z dachem innego budynku gospodarczego inwestora - co daje zwiększoną ilość wód opadowych i śniegu, które spływają, mimo rynien na działkę skarżącej. Organy nie ustosunkowały się także do umieszczenia okien w oborze od strony granicy działki będącej własnością H. D. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest też zrozumiałym przyjęcie przez organ, iż obora nie jest użytkowana, a wewnątrz budowli znajduje się zbiornik na deszczówkę w sytuacji, gdy stanowisko to pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, bowiem jak wynika ze zdjęcia w oborze znajdują się krowy i urządzenia rolnicze, zaś odchody krowie wylewają się na zewnątrz ze zbiornika przeznaczonego, zdaniem organu na deszczówkę. W świetle wyżej wymienionych okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny wyjaśnić wszystkie wyżej wymienione kwestie, bowiem mają one zasadniczy wpływ na prawidłowy wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przede sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: art.6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków mających na celu wyjaśnienie i uwzględnienie społecznego oraz słusznego interesu J. P. przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. "art. 5 ust. 1 pkt 1 a, c, d pkt 2 b, pkt 8 i 9 oraz art. 7 ust 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i odpowiadającym im przepisom szczegółowym, zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie, w szczególności wydanego skarżącemu pozwolenia na budowę". Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i utrzymanie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Białymstoku w mocy. Uzasadniając powyższą skargę kasacyjną strona wskazała, że orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się w ogóle do stanowiska zajętego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dowodów przedstawionych przez niego, zaś całkowicie podzielił argumentację H. D. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż wydane zostało pozwolenie na budowę, a z kolei wydanie przedmiotowej decyzji wiąże się z prześledzeniem złożonej dokumentacji i sprawdzeniem, czy wszystkie przepisy techniczno-budowlane zostały zachowane. Nadto przytoczył też wymogi zawarte w art. 5 Prawa budowlanego. Skoro zatem pozwolenie na budowę zostało skarżącemu wydane, oznacza to, że w ocenie strony wnoszącej kasację, organ nie miał żadnych zastrzeżeń co do prawidłowości planu budowy, rozmieszczenia budynków i pozostałych wymogów technicznych. To stanowisko podzieliły oba orzekające w sprawie organy. W związku z faktem pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższych argumentów, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wyrok wydany został w oparciu o niepełny i zniekształcony materiał dowodowy, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia, autor kasacji stwierdził, iż stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi w sprzeczności z głównymi założeniami i zasadami ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Podsumowując swe wywody pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną adw. Z. Piekutowski stwierdził : "Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że organ wydający decyzję dopuścił się rażącego naruszenia postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik postępowania poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego." W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. D. wniosła o oddalenie złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) –dalej zwanej P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż pozbawiony podstaw jest zarzut "naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: - art.6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie podjecie wszelkich niezbędnych kroków mających na celu wyjaśnienie i uwzględnienie społecznego oraz słusznego interesu J. P. przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy". Autor skargi kasacyjnej formułując w ten sposób powyższy zarzut kasacji nie wskazał na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji jakiegokolwiek z przepisów w oparciu, o które przebiega postępowanie przed sądem administracyjnym, a więc przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołano się w skardze kasacyjnej obowiązywały w postępowaniu przed sądem jedynie "odpowiednio" (art.59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) i to do dnia 1.01.2004 r. Natomiast z dniem 1.01.2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) co powoduje, że z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku w dniu 25 sierpnia 2005 r. mają zastosowanie do postępowania przed sądem tylko przepisy tej ustawy. Tak więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez przedstawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu uchybienia przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Konsekwencją braku zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i wskazywanego już na wstępie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) jest konieczność uznania za wiążącą w niniejszej sprawie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Z oceny tej wynika zaś, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem. Skutkiem takiej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, nie podważonej w skardze kasacyjnej chybiony staje się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego t. j. art. 5 ust. 1 pkt 1 a, c, d pkt 2 b, pkt 8 i 9 oraz art. 7 ust 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i "odpowiadającym im przepisom szczegółowym, zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej lakoniczne uzasadnienie powyższego zarzutu, brak wskazania konkretnych przepisów rozporządzenia, którym w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji czyni nawet niemożliwym bardziej szczegółowe odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Lakoniczność uzasadnienia zarzutów wniesionej kasacji wynika też z faktu, iż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną akceptuje stanowisko Sądu oceniającego działania organów w niniejszej sprawie, co wynika z zawartego w kasacji stwierdzenia, iż organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Z tym poglądem, nie podważonym w kasacji, a wywiedzionym przez Sąd pierwszej instancji, nie sposób się nie zgodzić. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.