II OSK 58/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Stanisław Nowakowski ( spr.) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 252/05 w sprawie ze skargi K. B.i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 252/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach i z dnia z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] jak również decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że decyzja nie wyjaśniła wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do stanowczego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd dopatrzył się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze. zm.),stwierdzając, że skoro stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 6 właściwy Minister zobowiązany został do wydania rozporządzenia ustalającego zasady lokalizacji nowej zabudowy, to należało się do wydanego aktu zastosować. Wykonując zaś powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 rozporządzenia (ust. 1) organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Sąd pierwszej instancji uznał, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji z czego wynika, że z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi. W niniejszej sprawie granice zaznaczono natomiast wyłącznie od strony wschodniej i zachodniej, pomijając stronę południową i północną. W konsekwencji powyższego zaniechania obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został dokładnie określony. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuca się, wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.), że: "WSA przyjął m.in., że organ administracyjny ustalając warunki zabudowy był zobowiązany wyznaczyć wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu. WSA dopatrzył się tu uchybienia, bo w niniejszej sprawie granice i analizy wykonano tylko od strony wschodniej i zachodniej, a pominięto stronę południową i północną." W ocenie pełnomocnika uchybienie to nie jest jednak przesłanką wadliwości decyzji, ma ono wyłącznie charakter formalny. Jego zdaniem "(...)Wymóg ustalenia obszaru analizowanego wokół inwestycji nie oznacza, że musi być to dokonane ze wszystkich stron świata. Decyduje tu potrzeba i usytuowanie inwestycji. A nade wszystko uchybienie to w żaden sposób nie narusza praw K. i K. B. ani przepisów ius cogens. To właśnie skarga K. i K. B. narusza zasady dobrego sąsiedztwa." Podnosząc tak sformułowane zarzuty wnosi się w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku, gdyż taki wadliwy wyrok "nie powinien się ostać". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W wyroku składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r.(sygn. akt I OPS 4/05 ONSAiWSA 2006/2/39) przedstawiono podstawowe wymogi jakie powinna zawierać skarga kasacyjna, stwierdzono mianowicie, że: "Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone (art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze." W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie wskazano żadnego przepisu, nie powołano ani jednego artykułu ustawy, który by przywołano jak przepis przez sąd naruszony. Powołane w skardze kasacyjnej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskazywały jedynie na wadliwość decyzji organów administracyjnych, a nie wyroku sądu. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, choć kontroluje czy przepisy te zastosowane zostały przez organ administracyjny właściwie i czy ich wykładnia nie budzi zastrzeżeń. Jednakże ze skargi kasacyjnej musi jasno wynikać na czym polegała wadliwa ocena przepisów zastosowanych przez organ administracyjny a ocenionych w odpowiedni sposób przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Samo wskazanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako nawet wymienionych przez sąd administracyjny nie wystarczy do uznania, że zostały podane podstawy kasacyjne. Wnoszący skargę kasacyjną nie podał bowiem żadnego argumentu ani nie przedstawił żadnego przykładu wskazującego na wadliwość oceny przepisów postępowania administracyjnego stosowanych przez organ administracyjny. W skardze kasacyjnej natomiast przedstawiono błędną wykładnię zastosowanego prawa materialnego, jednakże nie podano jaki przepis prawa materialnego został wadliwie zinterpretowany przez sąd pierwszej instancji. Tu z kolei wnoszący skargę kasacyjną wyraził swoje stanowisko i wskazał na rzekomo błędne stanowisko sądu pierwszej instancji, jednakże nie podając o jaki przepis prawa chodzi, pozbawił tym samym Naczelny Sąd Administracyjny możliwości skontrolowania i oceny prawidłowości wyroku w zakresie naruszenia prawa materialnego. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 P.p.s.a. skargę kasacyjną odrzucił.