I OSK 343/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (autor uzasadnienia) Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 137/05 w sprawie ze skargi Z. Spółka z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Go 137/05 uwzględniając skargę Z. Sp. z o.o. w [...], uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w związku z treścią art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, jak również na podstawie art. 104 § 1 Kpa, obciążył Z. [...] Sp. z o.o. karą pieniężną w wysokości 2.880 zł, za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Na skutek złożonego przez Spółkę odwołania, Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 12 sierpnia 2003 r. przeprowadzono kontrolę środka przewozowego – ciągnika z naczepą należącego do Z. [...] Sp. z o.o. Dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu i jego wymiarów oraz masy całkowitej w wyniku czego stwierdzono, iż nacisk na drugą oś przekracza dopuszczalną normę, a organowi celnemu nie przedstawiono zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Szczegółowo opisano proces ważenia. Podano, że jak wynika z wydruku komputerowego uzyskanego z wagi, w procesie ważenia nie miały miejsca żadne nieprawidłowości. Wyjaśniono, że otrzymane wyniki nacisku poszczególnych osi na podłoże zależą nie tylko od całkowitej masy towaru i pojazdu, gdyż rzeczywisty ciężar przenoszony przez poszczególne osie zależy także od sposobu rozmieszczenia towaru, stanu technicznego zawieszenia ciągnika i naczepy, w tym także od sposobu ich pneumatycznego wyregulowania, stąd też bez sygnalizowania błędu przez urządzenie ważące funkcjonariusze nie mogli pozwolić na powtórne ważenie pojazdu, dlatego też nie zezwolono kierowcy na ponowny wjazd na wagę celem jego ponownego zważenia. Organ odwoławczy wskazał, że pobieranie kar pieniężnych w przypadku przekroczenia ustalonych przepisami prawa parametrów ma charakter obligatoryjny. Pobór tych opłat pośrednio przyczynia się do zwiększenia bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, polepszenia stanu technicznego dróg, a więc organy działają w szeroko rozumianym interesie społecznym, niezależnie nawet od tego, czy egzekwowane prawo wg przewoźników wydaje się dla nich zbyt represyjne. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji podano, że waga, na której ważony był pojazd posiada ważną legalizację, a strona w trakcie badania, jak i bezpośrednio po badaniu nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o nieprawidłowości dokonania czynności ważenia. Organ podkreślił również, że fakt, iż kierowca poza Urzędem Celnym praktycznie nie ma możliwości skontrolowania nacisku na każdą z osi prowadzonego pojazdu, nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że celnicy pomimo wyraźnego żądania kierowcy pozbawili go możliwości sprawdzenia prawidłowości dokonanego ważenia. Ponadto, zdaniem strony, stwierdzenie, że celnikom nie wolno pozwalać na powtórne ważenie pojazdu oznacza łamanie prawa i podstawowych zasad wynikających z art. 7, 8 i 10 ust. 1 Kpa. W skardze wskazano również, że ważenie pojazdu odbywa się poza drogą publiczną, zatem kara została nałożona bezprawnie, gdyż nie stwierdzono przekroczenia nacisków na drodze publicznej, a ponadto, nie wykazano w protokole nacisków poszczególnych kół w danej osi, wpisując sumę nacisku całej osi, bez wskazania co składa się na tę sumę, mimo wyraźnej definicji pojęcia "nacisku osi" określonego w treści art. 2 pkt 57 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dyrektor Izby Celnej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg czynności związanych z ważeniem i stwierdził, że nie było konieczności powtórnego ważenia. Podał również, że waga, na której przeprowadzono kontrolę pojazdu "nie wymaga wyzerowania, ani też wytarowania przed ważeniem każdego kolejnego pojazdu, gdyż program komputerowy uniemożliwia wprowadzenie zmian do wyniku pomiaru". Ponadto wyjaśnił, że z treści art. 2 pkt 57 Prawa o ruchu drogowym wynika, iż nacisk osi to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi, co skutkuje stwierdzeniem, iż definicja ta odnosi się do nacisku jaki wywiera oś geometryczna pojazdu. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia użyto innego określenie, a mianowicie "oś pojedyncza", co odnosi się do jednej lub dwóch osi znajdujących się w odpowiedniej odległości od siebie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że pobór właściwych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny. W myśl bowiem przepisu art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za przejazd po drogach pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 ww. ustawy (zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach) bez zezwolenia określonego przepisami ustawy o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu, pobiera się kary pieniężne. Stosownie natomiast do przepisu art. 40b ust. 1 i 2 ww. ustawy, osoby upoważnione przez Naczelnika Urzędu Celnego, uprawnione zostały do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi i wymiarów określonych przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. W razie stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej masy, nacisków osi lub wymiarów pojazdów, Naczelnik Urzędu Celnego pobiera w drodze decyzji kary pieniężne w wysokości określonej w załączniku do ustawy o drogach publicznych. Jednakże, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zanim organ administracji publicznej w drodze władczego rozstrzygnięcia orzeknie o obciążeniu podmiotu w/w karą, winien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co z kolei uzależnione jest od właściwego i wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie ich wszechstronnego rozważenia i oceny, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego, czyli zasady prawdy obiektywnej znajdującej realizację przede wszystkim w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie przejazdu po drodze publicznej pojazdu o naciskach osi przekraczających wielkości określone w przepisach ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do dowodu z pomiaru wielkości fizycznej – obciążenia jaki wywierały osie pojazdu na pomost wagi. Przede wszystkim jednak stronie postępowania wszczętego z urzędu nie zapewniono w dostateczny sposób czynnego udziału w postępowaniu. Nie można bowiem uznać za wystarczające w tym zakresie poprzestanie na przedłożeniu kierowcy protokołu z kontroli, zawierającego jedynie niewielkie miejsce do zgłoszenia ewentualnych uwag, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji uzyskanych wyników ważenia. Kierowca niezwłocznie po dokonaniu ważenia (uwaga w protokole kontroli nr 4631/2003) zawnioskował ponowne ważenie, a organ pierwszej instancji bez podania podstawy prawnej oraz jakiegokolwiek uzasadnienia dowodu tego nie dopuścił. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 77 Kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zmierzając do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego wszelkimi dopuszczalnymi dowodami. Zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony (art. 10 § 1 Kpa), w każdym postępowaniu administracyjnym należy także, w miarę możliwości, zapewnić stronie realny wpływ na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego, a zatem organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Stosownie zaś do art. 78 § 1 Kpa strona może wystąpić z takim żądaniem w toku całego postępowania, natomiast skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanki, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie żądanie przez kierowcę dokonania ponownego pomiaru dotyczyło przedmiotu sprawy i okoliczności mającej decydujące znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, gdyby w niniejszej sprawie organ przeprowadził ponowne ważenie wagą dynamiczną, zgodnie z żądaniem strony, możliwe byłoby na podstawie jego wyników zweryfikowanie zgłaszanych zastrzeżeń i podjęcie, w zależności od uzyskanych wyników, decyzji co do konieczności przeprowadzania ewentualnego dalszego postępowania dowodowego. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji uznał, za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 Kpa. Ponadto, zdaniem Sądu w przedmiotowym postępowaniu naruszono także zasady określone w art. 77 i art. 78 Kpa. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i § 3 Kpa określającego obowiązkowe składniki struktury decyzji administracyjnej. Decyzja nie posiada bowiem uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Protokół z kontroli nie może zastąpić tych obligatoryjnych elementów decyzji. Dopiero uzasadnienie decyzji organu odwoławczego spełnia wymogi określone w powołanym przepisie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Celnej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne stwierdzenie , że organy celne w prowadzonym postępowaniu naruszyły podstawową zasadę postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej realizowaną przez przepisy art. 7 , art. 8 , art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas, gdy do naruszenia tych przepisów nie doszło. Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że postępowanie przed organem pierwszej instancji jest postępowaniem specyficznym, gdyż jest ono prowadzone na przejściu granicznym. Istotą i celem tego postępowania jest ustalenie całkowitej masy oraz nacisków na poszczególne osie pojazdu poruszającego się po drodze publicznej. Można to ustalić wyłącznie na podstawie ważenia pojazdu na wadze dynamicznej w ruchu i na wadze stacjonarnej w celu sprawdzenia masy całkowitej pojazdu, który bezpośrednio zjechał z drogi publicznej. Tak wykonany pomiar wagi jest jedynym dowodem w sprawie i tylko do tego dowodu powinno być sprowadzone postępowanie dowodowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w warunkach, w jakich odbywa się ważenie, nie można w jeszcze większym stopniu, niż to miało miejsce, zapewnić stronie udziału w postępowaniu, które ogranicza się do przejazdu przez urządzenie wagowe i odebrania wyników pomiaru. Takie działanie nie stanowi naruszenia art. 10 § 1 Kpa. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że organ odmawiając ponownego ważenia, kierował się tym, że brak było podstaw do kwestionowania pomiaru dokonanego na legalizowanym urządzeniu wagowym, które nie sygnalizowało nieprawidłowości w procesie ważenia, a wynik ważenia został skorygowany o dopuszczalny dla tej wagi margines błędu. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nie zawierała uzasadnienia dla odmowy przeprowadzenia powtórnego ważenia, to jednak decyzja organu drugiej instancji kwestię tę szczegółowo wyjaśnia. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji nietrafnie stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 Kpa, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, z wyjątkiem uzasadnienia odmowy przeprowadzenia dowodu z powtórnego ważenie, zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Protokół nr 4631/2003 stanowi jej integralną część i w sposób precyzyjny opisuje czynności podjęte przez organ. Stanowi on zatem realizację obowiązku organu uzasadnienia faktycznego decyzji. Decyzja ta zwiera również uzasadnienie prawne, gdyż zostały w niej wskazane przepisy regulujące kwestie poruszania się po drogach publicznych pojazdami, które muszą odpowiadać określonym normom, został wskazany fakt przekroczenia tych norm i wskazany w powiązaniu z tym faktem odpowiedni przepis prawa zawierający opis sankcji za przekroczenie norm. Z. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a jej przesłanki normatywne określa § 2 art. 183, które w tym przypadku nie występują. W tej sprawie skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny. Z akt sprawy wynika, że podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drogach publicznych, jest protokół z czynności ważenia pojazdu. W tej sprawie jest to protokół kontroli nr 4631/2003 z dnia 12 sierpnia 2003 r. dotyczący pojazdu należącego do spółki. W protokóle tym zamieszczono wynik ważenia pojazdu, który wykazał przekroczenie dopuszczalnych norm na drugą oś. Stanowiło to podstawę do uznania, że pojazd jest nienormatywny i skoro nie miał na przejazd zezwolenia, to uzasadniało to wszczęcie postępowania administracyjnego i wymierzenie z tego tytułu kary pieniężnej. Okoliczność, że w czasie dokonywania pomiaru urządzenia nie sygnalizowały nieprawidłowości oraz to, że kierowca zapoznał się z protokółem kontroli, do którego nie wniósł zastrzeżeń nie oznacza, że nie był on uprawniony do zgłoszenia żądania powtórnego ważenia pojazdu. W sprawie jest bowiem niesporne, że kierowca kontrolowanego pojazdu po dokonaniu ważenia wniosek taki zgłosił. Było żądanie przeprowadzenia dowodu z art. 78 Kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stronie przysługuje prawo żądania przeprowadzenia dowodu. To prawo procesowe strony ma istotne znaczenie dla obrony jej interesu prawnego. Pozwala ono na jej czynny udział w ustaleniu stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania. W świetle art. 78 § 1 Kpa, gdy strona żąda przeprowadzenia dowodu obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustosunkowanie się do zgłoszonego żądania i dokonanie oceny, czy przeprowadzenie dowodu jest okolicznością mającą znaczenie dla sprawy. Przepis ten wprowadza zasadę uwzględnienia dowodów zgłaszanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym, zaś wyjątek od tej zasady określa § 2 art. 78 Kpa. W tej sprawie zgłoszenie przez kierowcę pojazdu żądania jego powtórnego ważenia niewątpliwie miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. A zatem wobec niewystępowania przesłanek z art. 78 § 2 Kpa organ celny był obowiązany zgłoszony przez stronę dowód przeprowadzić. Stosownie do art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany dokładnie ustalić stan faktyczny, a w tym celu ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, który następnie należy rozpatrzyć. Dla wywiązania się z tego obowiązku istotne znaczenie ma przeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w toku postępowania administracyjnego organy celne naruszyły wskazane przez Sąd przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co uzasadniało uwzględnienie skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną – jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw – oddalił.