II SA/Łd 619/05

Dnia 17 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 roku sprawy ze skargi M. P. i M. P. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości K. przy ul. Ł. 54, a stanowiącej współwłasność skarżących; 2. zasądza od Rady Gminy w W. na rzecz M. P. i M. P. solidarnie kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie uchylonym w pkt 1 niniejszego wyroku do daty jego uprawomocnienia się. Rada Gminy w W. uchwałą z dnia [...], Nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...], Nr [...] przystąpiła do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano unormowanie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 17, poz. 76 ze zm.). Przedmiot i zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien odpowiadać problematyce wyszczególnionej w art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy (§ 3 uchwały). Zgodnie z § 4 uchwała weszła ona w życie z dniem ogłoszenia poprzez wywieszenie jej tekstu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. W dniu 11 lutego 2002 r. Zarząd Gminy W. zawiadomił mieszkańców o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prognozy, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska do publicznego wglądu, poprzez umieszczenie zawiadomień w prasie i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Wskazane dokumenty zgodnie z treścią zawiadomienia zostaną wyłożone do wglądu w okresie od 30 kwietnia 2002 r. do 21 maja 2002 r. w siedzibie Urzędu Gminy w W. W treści zawiadomienia zawarto pouczenie zgodnie z treścią art. 23 ustawy, iż każdy, kto kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcje planu może wnieść protest, a zgodnie z treścią art. 24 każdy, kogo interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone może wnieść zarzut. Zainteresowani mogą zgłaszać protesty i zarzuty do Zarządu Gminy z podaniem oznaczenia nieruchomości w terminie 14 dni po upływie okresu wyłożenia. Rada Gminy w W. podjęła w dniu [...] uchwałę w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W związku z tą uchwałą E. P. złożyła w dniu 27 kwietnia 2004r. w Radzie Gminy W. wniosek o usunięcie naruszenia interesu prawnego i wezwała do uchylenia uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazała, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, bowiem jej mocodawcy, czyli M. P. i M. P. nie otrzymały zawiadomienia o tym, iż planowana jest budowa drogi, która będzie przedzielać ich gospodarstwo rolne na dwie części i że Gmina tym samym będzie ich wywłaszczać z części nieruchomości. Podział nieruchomości spowoduje całkowity brak możliwości rozwoju i niweczy wszystkie plany związane z tą nieruchomością. Przy obecnym stanie prawnym, wydanie zgody na budowę będzie musiało za każdym razem uwzględniać planowaną drogę, a jej położenie jest nierozwojowe. Zarząd Gminy (Rada Gminy) wraz z Wójtem ustalając nowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu naruszył więc interes prawny właścicieli nieruchomości. Do dnia złożenia wniosku Zarząd Gminy i Wójt nie poinformowali E. P. o planach budowy bezprzewodowych urządzeń telekomunikacyjnych w pobliżu jej gospodarstwa, związanym z tym spadkiem wartości nieruchomości oraz o sposobie pokrycia zobowiązań powstałych po uchwaleniu planu. Art. 36 ustawy, na którą powołuje się uchwała Rady Gminy gwarantuje stronie odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienie nieruchomości albo zamianę nieruchomości na inną. W uchwalonym planie znajdują się również błędy powodujące niemożność wznoszenia budynków związanych z działalnością rolniczą pomimo tego, że jest to gmina rolnicza. W uchwale nie wskazuje się, które sporządzone wcześniej miejscowe plany zachowują moc, a które ją tracą. Nie podjęto uchwały określającej źródła pokrycia zobowiązań, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy. Określono jedynie skutki wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, że informacje zostały wywieszone na tablicy ogłoszeń nie wyczerpują w całości podstawowego obowiązku jaki nałożyła na Wójta i Zarząd Gminy ustawa powołana w podstawie prawnej zaskarżanej uchwały. W dodatku, zainteresowani mieszkańcy otrzymali to zawiadomienie w ukrytej formie, ponieważ zostało ono dopisane do decyzji o wymiarze podatku za 2002 rok w taki sposób, jakby dotyczyło sposobu przekazania pieniędzy na konto bankowe. Ustawodawca wyraźnie nakazuje zawiadomić o terminie wyłożenia, a ten punkt nie został w żaden sposób dopełniony. W związku ze wskazanymi uwagami strona, powołując unormowanie art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wniosła o usunięcie naruszenia prawnego spowodowanego uchwałą z dnia [...] w całości, tj. unieważnienie uchwały, sporządzenie nowych planów zagospodarowania przestrzennego bądź zmianę nieruchomości na inną równorzędną i wolną od wad. W piśmie skierowanym do Wójta Gminy i Rady Gminy W. z dnia 1 lipca 2004 r. E. P. podała, iż w związku z podjęciem w dniu [...] uchwały o odmowie uchylenia i zmiany uchwały z dnia [...] wniosła o zajęcie stanowiska w zakresie naruszenia uprawnień M. P. i M. P. Zaniechanie podjęcia uchwały określającej stanowisko w tym zakresie wskazuje na nieuzasadnioną bezczynność organów gminy, a także na nieprawidłowości formalne w konstruowaniu projektów uchwał przedstawionych do głosowania. Okoliczność, że przedmiotowa uchwała nie została przegłosowana strona potraktowała, jako przyjęcie stanowiska przeciwstawnego. W odpowiedzi na pismo E. P. z dnia 27 kwietnia 2004 r. i 1 lipca 2004 r. Wójt Gminy W. podał, iż Rada Gminy na posiedzeniu w dniu 30 czerwca 2003 r. nie wypowiedziała się w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie udzielono stronie informacji, iż w najbliższym czasie Rada Gminy przystąpi do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części terenów budownictwa mieszkaniowego w K. w zakresie dróg planowanych przez działki nr ewid. od [...] do [...] i od nr [...] do [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. P., działając w imieniu M. P. i M. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji bądź jej uchylenie wskazując, iż uchwała z dnia [...] w sposób rażący narusza prawo, a w szczególności art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (poprzez zaniechanie zawiadomienia o terminie wyłożenia planu), co uniemożliwiło wniesienie protestu i zarzutów w zakresie postanowień planu dotyczących pasa drogi lokalnej i tym samym doprowadziło do naruszenia interesu prawnego właścicielek nieruchomości. W motywach swojego stanowiska E. P. podała, że w toku podejmowania uchwały doszło do szeregu naruszeń prawa, a w szczególności obowiązku określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w postaci zawiadomienia o terminie wyłożenia planu właścicieli bądź władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony. M. P. oraz M. P. nie zostały powiadomione o terminie wyłożenia planu, pomimo tego, iż plan ten w sposób jednoznaczny narusza ich interes prawny i faktyczny. Na mocy planu zaprojektowana jest budowa drogi lokalnej wiodącej przez teren nieruchomości położonej w K., przy ul. Ł. 54, której M. P. i M. P. są współwłaścicielkami. Plan poprowadzenia drogi nie tylko zmienia walory całej nieruchomości, prowadzi do zmniejszenia jej powierzchni oraz wartości, ale również uniemożliwia realizację planowanych zamierzeń przez współwłaścicielki. Tym samym narusza zasady swobodnego dysponowania posiadanym majątkiem. Pomimo wezwania do usunięcia naruszenia organ nie podjął żadnych starań w celu złagodzenia lub całkowitej niwelacji skutków podjętych przez siebie działań. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, bowiem skarżąca wezwała Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 28 kwietnia 2004 r. i mimo braku odpowiedzi na to wezwanie przed upływem dwumiesięcznego okresu od wezwania, już 24 czerwca 2004 r. wniosła skargę. Tymczasem termin do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg w dniu 29 czerwca 2004 r. Oznacza to, że skarga na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wniesiona przedwcześnie i z tego powodu jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem trybu postępowania określonego przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 99, poz. 139 ze zm. ), co w myśl art. 27 ust. 1 skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. W myśl bowiem art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 99, poz. 139 ze zm. ). Na wstępie należy jednak odnieść się do nieuzasadnionego w ocenie Sądu, a zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy W. o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, a tym samym niedopuszczalnej. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżące wezwały Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 28 kwietnia 2004 r. i do dnia wniesienia skargi (24 czerwca 2004 r.) nie otrzymały odpowiedzi na to wezwanie. Obowiązane były zatem powołanym powyżej przepisem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przed upływem 30 dni od dnia od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co też uczyniły. W sytuacji zaś dalszego oczekiwania na odpowiedź, mogłyby narazić się na uchybienie terminu do wniesienia skargi. Nie można było przeto przyjąć, że skarga wniesiona została przedwcześnie i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W omawianym przypadku nie ma zastosowania termin wskazany przez Radę Gminy w powołanym w odpowiedzi na skargę przepisie art. 35 § 3 Kpa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 99, poz. 139 ze zm.) zarząd gminy zobowiązany był zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. Skarżące są właścicielkami nieruchomości położonej w K., przy ul. Ł. 54, a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą założono przeprowadzenie drogi m. innymi przez tę działkę, w odległości ok. 80 m od dotychczasowej drogi. Nie ulega zatem wątpliwości, że stan ten może naruszać interes prawny skarżących jako właścicielek nieruchomości i zarząd gminy zobligowany był zawiadomić skarżące na piśmie o terminie wyłożenia planu, chociażby w celu umożliwienia im wniesienia zarzutów do projektu planu. Organ obowiązkowi temu uchybił, gdyż skarżące zawiadomione zostały tylko o fakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy doręczeniu decyzji o wymiarze podatku rolnego za rok 2002 r. Niezależnie od formy tego zawiadomienia, która może nasuwać wątpliwości co do jego poprawności, należy twierdzić, iż zawiadomienie to nie zawiera informacji o terminie wyłożenia planu, co stanowi naruszenie procedury obowiązującej przy uchwalaniu planu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 99, poz. 139 ze zm. ) naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na przedmiot skargi brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie poniesionych przez skarżące kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).