I OSK 1209/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Szczecin na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 818/04 o odrzuceniu skargi Gminy Miasta Szczecin na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2004 r., Nr SKO/N/410/1361/04 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej postanawia oddalić skargę kasacyjną Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił R. T. i M. T. - użytkownikom wieczystym - dodatkową opłatę roczną w wysokości 198.528,00 zł na rok 2004 z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 6/15 z obrębu nr 89 [...], o pow. 3.000 m2, objętej KW nr 107696, stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. R. T. i M. T. wnieśli od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...], nr [...], orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina Miasto [...], reprezentowana przez radcę prawnego W. S. Powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 2 i 3, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania. Oprócz polemiki z trafnością stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Gmina Miasto [...] wskazała, że jej interes prawny we wniesieniu skargi przejawia się w tym, że jest ona właścicielem nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym i beneficjentem dodatkowej opłaty rocznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyraziło pogląd, według którego, stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucając skargę Gminy Miasta [...] zważył, iż przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], była indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Przed zbadaniem zarzutów merytorycznych skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestie formalne, a w tym ocenić, czy Gmina Miasto [...] jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia skrótem "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadminstracyjnym ugruntowało się jednak stanowisko, zgodnie z którym, organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień przysługujących w tej sprawie stronom postępowania, w tym do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, publ. Lex nr 54728, wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również pogląd prawny wyrażony w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17) i z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1017/04 w którym stwierdził, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Mając powyższe na uwadze skargę Gminy Miasto [...] Sąd odrzucił jako niedopuszczalną, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2005 r. odrzucającego skargę Gminy Miasto [...] na decyzje SKO z dnia [...] skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta [...], która wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w szczególności naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez błędnie uznanie, że w niniejszej sprawie gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu tego artykułu, art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także - w konsekwencji powyższego – naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi Gminy Miasto [...] jako niedopuszczalnej. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy ustalenia R. i M. T. dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości, lecz ustalenie, czy Gminie Miasto [...], która w niniejszej sprawie wydała decyzję administracyjną, przysługuje przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie miał w tym względzie żadnych wątpliwości odrzucając skargę gminy z uwagi na uznanie jej za niedopuszczalną w świetle art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego sytuacja prawna gminy nie jest tak jednoznaczna i nie budząca wątpliwości, jak chciałby to widzieć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zdaniem skarżącego warunek ten jest w przedmiotowej sprawie przez Gminę Miasto [...] spełniony, gdyż nie jest ona w niniejszej sprawie jedynie organem wydającym decyzję administracyjną regulującą sferę praw i obowiązków osób trzecich. Decyzja wydana przez skarżącego wywołuje bowiem bezpośredni skutek w sferze prawa własności skarżącej będącej przecież właścicielem nieruchomości obciążonej sporną opłatą dodatkową. Skoro skarżący jest właścicielem tej nieruchomości, a także beneficjentem dodatkowej opłaty rocznej, nie jest i nie może być w tej konkretnej sprawie traktowany wyłącznie jak organ wydający decyzję. Sprawa ustalenia dodatkowej opłaty rocznej dla strony nie jest typową sprawą indywidualną właśnie dlatego, że bezpośrednio skutkuje także dla skarżącej w sferę jej prawa własności i wynikających z tego prawa innych praw - np. wysokości pobieranej opłaty dodatkowej. Dlatego też niedopuszczalnym jest - zdaniem skarżącej - jednakowe traktowanie organu wydającego decyzję jako podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w każdym przypadku, bez wcześniejszego rozgraniczenia, czy organ ten nie ma w danym przypadku interesu prawnego. "Odgórne" pozbawianie skarżącej możliwości wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie wydaje się dla skarżącej krzywdzące, a co ważniejsze - nie poparte żadną podstawą prawną. Skarżąca podnosi, że przedmiotowa kwestia budziła i nadal budzi wątpliwości i przedwczesnym wydaje się być stwierdzenie, jakoby doktryna wypracowała w tym względzie jednolite stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej należy podzielić, pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż Gmina Miasta [...] nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Należy bowiem stwierdzić, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy (Prezydent Miasta); ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Pojęcie strony definiują art. 28 i 29 kpa, z których wynika, ze stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Należy przy tym dodać, że na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego. Pogląd powyższy jest zgodny z przyjętą w tej mierze linią orzeczniczą Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2005 r. odrzucił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną Gminy Miasta [...] należało oddalić.