II OSK 128/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Barbara Gorczycka - Muszyńska Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. W. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1682/04 w sprawie ze skargi H. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. W. w Ł. na rzecz H L. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1682/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. L. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., Nr [...] – stwierdzającą nieważność decyzji PINB z dnia [...] listopada 2000 r. – w przedmiocie wznowienia robót budowlanych, wraz z poprzedzającą ją decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym w lokalu użytkowym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. W. w Ł. Jednocześnie zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższej decyzji. Organ ten przyjął, iż decyzja ta została wydana w następstwie wcześniej wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...], która zobowiązywała inwestorów, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do przedłożenia określonych dokumentów, między innymi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzorczy wskazał, że pomimo nałożenia określonego w decyzji z dnia 2 listopada 2000 r. obowiązku, inwestorzy nie uzyskali zgody członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Przedmiotowy lokal użytkowy stanowi współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej i wszelkie zmiany przeznaczenia części wspólnej wymagają zgody wszystkich właścicieli, podjętej w formie uchwały (art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz.U. Nr 85, poz. 388 ze zm.). Z przedłożonego projektu budowlanego wynika bowiem, że inwestorzy wykonując prace adaptacyjno-remontowe wykonali roboty budowlane w częściach wspólnych nieruchomości przy ul. W. nr [...] w Ł, wykraczając poza przysługujące im prawo do lokalu. Ponadto Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że inwestorzy nie wykonali podstawowego obowiązku określonego w pkt 1 decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. Po rozpatrzeniu odwołania H. L. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest w niniejszej sprawie działaniem bez podstawy prawnej, gdyż obowiązek uzyskania tego pozwolenia wynika z mocy prawa. Na powyższą decyzję H. L. złożył skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Podzielił zarzut tej skargi, że organ nie wykazał, na czym polega w niniejszej sprawie "rażące" naruszenie prawa, będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził także, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. W ocenie Sądu kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Nadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca sytuacja, iż zaskarżona decyzja nakładająca dodatkowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja PINB w Ł. z dnia [...] listopada 2000 r. nie jest decyzją w przedmiocie "nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie", lecz decyzją "pozwalającą na wznowienie robót budowlanych". W tej sytuacji powtórzenie w decyzji obowiązku wynikającego z mocy prawa nie stanowi przesłanki nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. W. w Ł. Domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wniosła także o zasądzenie od H. L. zwrotu kosztów postępowania sądowego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym pominięciu treści przepisów art. 3 ust. 2, art. 22 ust. 1, 2 i 3 pkt 5 ustawy o własności lokali. Doprowadziło to do błędnego przyjęcia przez Sąd, że: – przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, – obojętna jest okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych prac, – kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie ma prawnego znaczenia przy doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, – wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może zrodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie może natomiast negatywnie przesądzać o wznowieniu robót budowlanych, – orzeczenie winno być oparte jedynie na przepisach prawa budowlanego, z całkowitym pominięciem przepisów ustawy o własności lokali, określających warunki dokonywania jakichkolwiek zmian budowlanych w nieruchomości wspólnej, bez spełnienia których dokonywanie robót budowlanych jest prawnie nieuzasadnione, a w konsekwencji pominięcie statusu prawnego podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 106 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia okoliczności wynikających z akt, w tym wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt I ACa 865/02, co skutkuje niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, – art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamknięcie rozprawy w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, – art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wszystkich aspektów sprawy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, – art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia na nieistniejącej podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W związku ze sposobem jej zredagowania, koniecznym staje się przypomnienie, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia ich w samej skardze. Stosownie do treści art. 174 cyt. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zarzucenia sądowi zarówno naruszenia prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 2, art. 22 ust. 1, 2 i 3 pkt 5 ustawy o własności lokali), jak i prawa procesowego (art. 106 § 1, art. 113 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a.). Przechodząc do omówienia wymienionych wyżej zarzutów należy przede wszystkim przypomnieć, że dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje stosowanie przez Sąd prawa materialnego i procesowego. Zatem w skardze kasacyjnej winny zostać przytoczone te przepisy prawa materialnego, których subsumcji Sąd dokonywał, a także te, które były przez ten Sąd interpretowane. 1. Kwestionowanym wyrokiem uchylone zostały decyzje organów wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest wyjaśnienie czy kontrolowana w tym trybie decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W postępowaniu tym sprawa nie jest ponownie rozpoznawana. Kontrolowane w tym postępowaniu decyzje badane są wyłącznie pod kątem ich kwalifikowanej niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie kontroli takiej podlegała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] listopada 2000 r. pozwalająca na wznowienie robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Istota niniejszego postępowania sprowadzała się zatem do stwierdzenia czy decyzja ta wydana została zgodnie z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, o ile nie to czy uchybienie to w rażący sposób narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kwestionując wyrok sądu, w którym wyrażony został odmienny od zaprezentowanego w zaskarżonych decyzjach pogląd – w sprawie spełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – autor skargi kasacyjnej nie powołał wymienionego wyżej przepisu, stanowiącego podstawę wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Nie wskazał też na ewentualne naruszenie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, na podstawie którego to przepisu wydana została kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja. Przytoczony natomiast w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 – nakładający obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem – stanowił materialnoprawną podstawę wydania innej decyzji z dnia 2 listopada 2000 r., która nie podlegała kontroli we wszczętym na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości postępowaniu nadzorczym. Wprawdzie odnosząc się do kwestii naruszenia przez kontrolowaną decyzję art. 51 pkt 1a Prawa budowlanego sąd wskazał, iż nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2000 r. obowiązek przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością wykraczał poza dyspozycje art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednakże zastrzegł, iż ocena prawidłowości tej decyzji jest odrębną sprawą. Zważywszy jednakże, że art. 51 ust. 1a uzależnia wydanie decyzji o wznowienie robót wyłącznie od wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w warunkach niniejszej sprawy koniecznym było odniesienie się do ww. kwestii. Zgodzić należy się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem sądu, iż nałożenie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia przez stronę określonych dokumentów. Powyższy pogląd znajduje oparcie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99; wyrok z dnia 4 października 2002 r. IV SA 3031/01). Niezależnie od tego nałożony na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentu dotyczył kwestii, która na tym etapie postępowania legalizacyjnego nie miała prawnego znaczenia. Wykazanie się prawem do dysponowania gruntem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. W tej sytuacji zgodzić należy się z poglądem sądu, iż tego rodzaju obowiązki nie mogły stanowić warunku, od spełnienia którego zależało udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Oceniając zatem czy w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie przez kontrolowane w trybie nadzoru decyzja art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, tak organy jak i sąd uprawnione były nie tylko do zbadania kwestii ewentualnego niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków ale również ustalenia, że obowiązki te mieszczą się w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Przyjąć bowiem należy, że tylko niewykonanie obowiązków nałożonych zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. 2. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przez sąd przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej ograniczono się wyłącznie do niedokładnego przytoczenia przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieadekwatnego do wskazanej podstawy kasacji uzasadnienia sposobu naruszenia tego przepisu przez sąd. Artykuł 106 § 1 P.p.s.a. stanowi, że po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego (...). Uzasadnienie naruszenia tego przepisu odnosi się natomiast do zupełnie innej kwestii (brak przeprowadzenia dowodu). Również art. 113 § 1 P.p.s.a. uprawnia przewodniczącego składu do zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z przepisu tego wynika jedynie, że ocena w tym zakresie należy do sądu. W kasacji nie przytoczono przepisu, który pozwoliłby na jej zweryfikowanie. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia przez sąd art. 134 § 1 i art. 141 § 1 P.p.s.a. uniemożliwiają sądowi kasacyjnemu odniesienie się również i do tych zarzutów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.