II SA/Wr 1002/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Rudna z dnia 13 marca 2003r. Nr VI/37/2003 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rudna I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2, § 21 ust. 2, § 23 ust. 3, § 34, § 49 ust. 3 i 5, § 52 i § 56 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części wymienionej w pkt I wyroku; III. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w pozostałym zakresie. Uchwałą z dnia 13 marca 2003r. Nr VI/37/2003 Rada Gminy Rudna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001r. Nr 72, poz. 747), uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rudna. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Wojewoda Dolnośląski, w której wniósł o stwierdzenie nieważności : § 1 ust. 4, 5, 6 i 7, § 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5, § 6, § 8, § 12, § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 16, § 17, § 18 ust. 3, § 20, § 21 ust. 2 i 3, § 23 ust. 2, 3 i 4, § 27, § 28 ust. 1, § 34, § 36, § 44, § 47, § 49 ust. 1, 3 i 5, § 52 i § 56 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rudna, zwanego dalej "Regulaminem". Organ nadzoru zarzucił, iż treść: § 1 ust. 4, 5, 6 i 7, § 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, 3 i 4, § 6, § 8, § 12, § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 16, § 17, § 20, § 21 ust. 3, § 27, § 28 ust. 1, § 36, § 44, § 47 i § 49 ust. 1 uchwalonego "Regulaminu" zawiera powtórzenia wskazanych w skardze szeregu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem organu nadzoru, powtórzenia regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja są niezgodne z zasadami legislacji. Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005r. powyższy zarzut został cofnięty przez pełnomocnika Wojewody Dolnośląskiego oraz wniósł on o umorzenie postępowania w tym zakresie. W dalszej części skargi Wojewoda podniósł, iż w § 5 ust. 2 Regulaminu postanowiono, iż " Umowa ( o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków) może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki." – ograniczając tym samym krąg osób, z którymi, na mocy bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy( art. 6 ust. 4) wspomniana umowa może być zawarta. W § 21 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że "Urządzenia, o których mowa w ust. 1 podlegają odpłatnemu przekazaniu gminie lub przedsiębiorstwu na warunkach uzgodnionych w umowie." Tym samym Rada Gminy nałożyła na odbiorców usług obowiązek przekazania gminie lub przedsiębiorstwu urządzeń wybudowanych na własny koszt. Wskazany przepis Regulaminu stanowi bezpodstawną ingerencję w uprawnienia właścicielskie odbiorców usług Sygn. akt IISA/Wr 1002/03 polegającą na tym, iż zgodnie z zapisem, urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne mają stać się własnością gminy lub przedsiębiorstwa bez względu na wolę zainteresowanego. Przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne wybudowane ze środków własnych, przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, stanowi własność tej osoby ( chyba, że umowa zawiera inne postanowienia w tym zakresie). Zgodnie z kwestionowanym z § 25 ust. 2 Regulaminu odbiorca nie ma wpływu na sam fakt "przekazania" przyłącza gminie lub przedsiębiorstwu, może mieć jedynie wpływ na to, na jakich warunkach do niego dojdzie, gdyż określa je umowa, której jest stroną. Artykuł 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie przewiduje obowiązku przekazania ww. urządzeń, pozostawiając decyzję stronom umowy i wskazując jedynie, że przekazanie to powinno nastąpić za odpłatnością. W § 23 ust. 3 Regulaminu Rada postanowiła, iż warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo są ważne 2 lata od dnia ich określenia, jednak w ust. 2 tego paragrafu Rada postanowiła iż przedsiębiorstwo, po otrzymaniu wniosku wydaje warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości w terminie 7 dni od otrzymania wniosku. Warunki te, zgodnie z treścią § 23 ust. 4 lit. c powinny określać w szczególności "termin ważności warunków przyłączenia". Istnieje zatem istotna sprzeczność pomiędzy § 27 ust. 3 a § 27 ust. 4 Regulaminu. Z zestawienia tych przepisów nie wynika bowiem, jaki podmiot określa termin ważności warunków przyłączenia do sieci – czy zrobiła to Rada w Regulaminie stanowiąc, iż termin ten wynosi 2 lata, czy też termin powinien zostać określony przez przedsiębiorstwo i może być inny. W § 34 Regulaminu Rada nałożyła obowiązek zabezpieczenia posiadanych urządzeń pomiarowych przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowego utrzymania studzienki czy tez pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych. Tymczasem art. 5 ust. 2 powołanej ustawy kwestię powyższą reguluje odmiennie, co oznacza że Rada nie była upoważniona do nakładania na odbiorcę wskazanych obowiązków na podstawie uchwały, gdyż ustawodawca pozostawił to do rozstrzygnięcia stronom umowy. W § 49 ust. 3 Regulaminu postanawia, iż przedsiębiorstwo ma prawo wejść na teren posesji (w pasie o szerokości 1.5 metra od osi przebiegu sieci wodociągowo- kanalizacyjnej) w celu usunięcia awarii. Przepis ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności w tych, które zostały powołane w uchwale jako jej podstawa prawna. Postanowienie o tej treści narusza zasadę ochrony własności zawartą w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz wynikającym z niej przepisie art. 140 Kc, który stanowi, że własność może być ograniczona jedynie ustawami względnie zasadami współżycia społecznego. Rada Gminy nie posiadała więc kompetencji Sygn. akt IISA/Wr 1002/03 do ograniczenia w Regulaminie uprawnień właścicielskich będących odbiorcami usług przedsiębiorstwa. W § 49 ust. 5 Regulaminu Rada postanowiła, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowej eksploatacji instalacji kanalizacyjnej lub urządzeń podczyszczających ścieki sanitarne oraz gdy ścieki doprowadzane do kanalizacji sanitarnej przekraczają dopuszczalne warunki, przedsiębiorstwo jest uprawnione do : a) obciążenia dostarczającego ścieki kosztami wykonanych przez siebie kontroli i analiz oraz naliczenia opłaty dodatkowej z tytułu uciążliwości tych ścieków stanowiących równowartość dodatkowych kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo, b) naliczenia opłaty dodatkowej z tytułu uciążliwości tych ścieków stanowiących równowartość dodatkowych kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy, prawa i obowiązki stron umowy, jak również odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, zawarte być winny w treści samej umowy i brak jest podstaw, by Rada regulowała je w drodze aktu prawa miejscowego. W § 52 Regulaminu Rada postanowiła : "Jeżeli strony nie ustaliły w umowie o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków inaczej, obowiązują następujące wymagania w zakresie udzielania informacji i odpowiedzi, w związku z niedotrzymaniem ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzonych ścieków(...). Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy stanowi, iż standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, powinny zostać uregulowane w sposób wiążący, w treści Regulaminu brak jest podstaw do przyjęcia, by postanowienia Regulaminu w tej kwestii mogły mieć charakter norm prawnych względnie obowiązujących. W § 56 Regulaminu Rada postanowiła, iż wstrzymanie lub ograniczenie dostarczania wody, może nastąpić decyzją Wójta Gminy Rudna, wydaną na podstawie ustawy prawo wodne, oraz w przypadku wystąpienia siły wyższej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy, Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Tym samym zamieszczenie w jego treści przepisów, których adresatem jest organ gminy, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej udzielonej Radzie. W odpowiedzi na skargę Gmina Rudna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów postępowania. Przede wszystkim Gmina Rudna podnosi, że Wojewoda Dolnośląski przed wniesieniem skargi do Sądu miał obowiązek w pierwszej kolejności wezwać Gminę Rudna do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 34 § 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Fakt ten powoduje, że skarga nie mogła być wniesiona i winna być odrzucona. Sygn. akt IISA/Wr 1002/03 Gdyby jednak Sąd nie podzielił ww. stanowiska, strona przeciwna wnosi o oddalenie skargi. Gmina Rudna nie zgadza się z poglądem skarżącego, że zostały naruszone przepisy § 118, § 137 i § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z art. 118 rozporządzenia, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów prawnych. W zaskarżonych z ww. przyczyny przepisach uchwały Rada gminy Rudna nie przytacza wprost przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków a jedynie posiłkuje się treścią tych przepisów. Uchwała jest aktem prawa miejscowego, adresowanym do przeciętnych mieszkańców Gminy, i jej treść musi być jasna, zrozumiała i wyczerpująca. Gmina Rudna nie dostrzega również naruszenia prawa materialnego, które w skardze zarzuca Wojewoda. I tak: 1) W § 5 ust. 2 Regulamin nie zawiera żadnych ograniczeń. Intencja gminy było aby przepisem tym zachęcić mieszkańców do doprowadzenia do takiego stanu, z którego będzie wynikało, że dana osoba ma tytuł prawny do nieruchomości. 2) W § 21 ust. 2 Regulaminu wyraźnie się mówi, że odpłatne przekazanie urządzeń nastąpi na warunkach uzgodnionych w umowie. A więc jeśli strona przekazująca takiej umowy nie podpisze, to nie będzie odpłatnego przekazania. . 3) Zarzut dotyczący § 23 ust. 3 Regulaminu jest niezrozumiały i bezpodstawny. 4) Zarzut dotyczący § 34 Regulaminu jest niejasny i bezpodstawny. 5) Zarzut dotyczący § 49 ust. 3 Regulaminu mówi tylko o prawie do wejścia w ściśle określonych sytuacjach po to, aby wykonać swoje zadania statutowe, co oznacza że nie jest to ograniczenie prawa własności. Zapis ten podyktowany jest względami praktycznymi. 6) Zarzut dotyczący § 52 Regulaminu stanowi wyraz dowolnej interpretacji art. 19 ust. 2 powołanej ustawy. 7) Zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy w treści § 56 Regulaminu jest bezpodstawny, gdyż Wójt Gminy jako organ wykonawczy winien mieć prawo do wstrzymania dostawy wody, niezależnie od woli stron np. w stanach zagrożenia i klęski żywiołowej celem uniknięcia nieobliczalnych strat dla społeczności gminnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sygn. akt IISA/Wr 1002/03 Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych ( art. 97 § 2). Sądy administracyjne, w myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego , samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres tej kontroli obejmuje w szczególności orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd uznał, że niektóre ( wymienione w pkt I sentencji wyroku) przepisy Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Rudna Nr VI/37/2003 z dnia 13 marca 2003r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków9 Dz.U. Nr 72, poz. 747), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na terenie gminy. Z kolei art. 19 § 2 powołanej ustawy stanowi, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin taki jest zatem powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego na obszarze gminy, albowiem jego adresatów określa się w sposób ogólny, ustala ciążące na nich obowiązki oraz przysługujące im uprawnienia a także wydanie go następuje na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Sygn. akt IISA/Wr 1002/03 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Gminy Rudna, iż przepisy Regulaminu a to, § 1 ust. 4, 5, 6, i 7, § 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1, 3 i 4, § 6, § 8, § 12, § 13 ust. 1 i 2, § 15, § 16, § 17, § 20, § 21 ust. 3, § 27, § 28 ust. 1, § 36, §44, § 47 i § 49 ust. 1, nie naruszają § 118, § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U. Nr 100, poz. 908), gdyż jak słusznie zostało zauważone w odpowiedzi na skargę, nadana im treść jest konieczna aby Regulamin był jasny, zrozumiały i wyczerpujący, a nadto, zdaniem Sądu do zachowania jego logiczności, spójności i prawidłowego zrozumienia. Brak naruszenia prawa w tym zakresie potwierdza również stanowisko pełnomocnika Wojewody Dolnośląskiego, który częściowo (w odniesieniu do wskazanych w niniejszym akapicie paragrafów Regulaminu) cofnął skargę. Wskazać również należy, że akty prawa miejscowego zostały wymienione w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jako źródło prawa. Akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy, co oznacza, że przedmiot norm prawnych zawartych w tych aktach nie może być kształtowany dowolnie przez organy wydające te akty. Akty prawa miejscowego wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego są stanowione "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie"( art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym), jako "obowiązujące na obszarze działania tych organów". Należy także zaznaczyć, że źródła prawa miejscowego nie mogą odmiennie w stosunku do dyspozycji ustawowej regulować takiej samej sytuacji społecznej. Z powyższego wynika, że uprawnienie rad gmin do stanowienia przepisów gminnych w zakresie zadań własnych doznaje ograniczenia w wypadkach, w których określone sprawy z tej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu np. ustawą. Także przepisy gminne nie mogą ograniczać sfery praw oraz uprawnień obywatelskich wynikających z prawa cywilnego i innych działów prawa. W kontekście tych wywodów, skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela w całości poglądy i stanowisko wyrażone przez Wojewodę Dolnośląskiego odnośnie naruszenia prawa przepisami §§ 5 ust. 2, 21 ust. 2, 23 ust. 3, 34, 49 ust. 3 i 5, 52 i 56 Regulaminu. Zgodzić się trzeba bowiem z organem nadzoru, że § 5 ust. 2 Regulaminu ogranicza krąg podmiotów, z którymi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zawrzeć umowę o dostawę wody i odprowadzanie ścieków, do tych tylko osób, którzy legitymują się tytułem prawnym do korzystania z obiektu budowlanego. Przepis ten rażąco narusza art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie pozbawienia możliwości zawarcia stosownej umowy przez Sygn. akt IISA/Wr 1002/03 przedsiębiorstwo z "osobami , które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym". Organ stanowiący gminy nie może również, wbrew przepisowi art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, nałożyć na właściciela "urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych niezbędnych do korzystania z usług", jak to zawarte zostało w § 21 ust. 1 Regulaminu, obowiązek bezwarunkowego przekazania ich "Gminie" lub "Przedsiębiorstwu", gdyż rażąco w ten sposób narusza wskazany przepis ustawy. Przepis § 23 ust. 3 Regulaminu jest sprzeczny z ust. 4 lit. c § 23 tego Regulaminu, albowiem zbędnie i odmiennie reguluje kwestie już unormowaną przez Radę Gminy Rudna w tym Regulaminie, która została przekazana do załatwienia Przedsiębiorstwu kompleksowo, w ramach wydania warunków technicznych na przyłączenie. Przepis § 34 Regulaminu nie posiada umocowania ustawowego do jego unormowania w drodze uchwały rady gminy, gdyż należy do sfery spraw regulowanych przez strony w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 49 ust. 3 Regulaminu ogranicza wykonywanie praw właściciela (użytkownika wieczystego) do nieruchomości stanowiącej jego własność (prawo użytkowania wieczystego), bez stosownego upoważnienia ustawowego do regulacji tej materii w drodze uchwały rady gminy. Słusznie organ nadzoru wskazał także, że kwestie uregulowane w § 49 ust. 5 Regulaminu, mogą być regulowane tylko przez strony w drodze umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków, bowiem brak jest podstawy takiej w art. 19 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. do regulacji w drodze uchwały rady gminy. Treść § 52 regulaminu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności w art. 19 ust. 2 pkt 7, który wyraźnie wskazuje, iż standardy obsługi odbiorców usług (...) reguluje regulamin, co oznacza, że kwestie te nie mogą być regulowane w drodze umowy między stronami. Paragraf 56 Regulaminu, upoważniający Wójta Gminy Rudna do wstrzymania lub ograniczenia dostarczania wody we wskazanych w uchwale sytuacjach wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego do uregulowań objętych art. 19 ust. 2 powołanej ustawy. Wobec powyższego należało przyjąć, że zaskarżone przepisy- wymienione w pkt I sentencji wyroku - załącznika do uchwały Rady Gminy Rudna z dnia 13 marca 2003r. Nr VI/37/2003 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rudna, rażąco naruszają prawo. Z tego też względu Sąd stwierdził ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.