II SA/Wa 490/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Monika Cichańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie renty specjalnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] Prezes Rady Ministrów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., mocą której odmówiono Z.W. przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej ustawą emerytalną, jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby świadczenie to mogło zostać przyznane. Przy rozpatrywaniu zatem wniosków o przyznanie świadczenia specjalnego brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania tego świadczenia. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter, takie jak na przykład wybitne zasługi wnioskodawcy w dziedzinie kultury lub sportu albo szczególne zdarzenia losowe. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż Z.W. pracowała w Nadleśnictwie Z. legitymuje się czterdziestoletnim okresem składkowym. Wnioskodawczyni otrzymuje emeryturę w kwocie netto 593 zł miesięcznie, kwota ta nie wystarcza na pokrycie bieżących wydatków, a w szczególności na zakup leków. Z.W. jest osobą samotną, mieszka w budynku należącym do Nadleśnictwa Z. Wskazane powyżej okoliczności nie stanowią, w ocenie organu, szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego, o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skargę na decyzję tę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.W. W skardze podniesiono, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji bytowej, jest niezdolna do pracy ze względu na podeszły wiek i zły stan zdrowia, niska emerytura nie wystarcza na bieżące utrzymanie. W ocenie skarżącej, spełnia ona warunki do przyznania jej renty specjalnej, gdyż okresowe świadczenia z pomocy społecznej są niewystarczające. W skardze wskazano również, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności, jako że odwołanie od decyzji rozpoznawał ten sam urzędnik, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 82 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczenia z omawianego przepisu mają charakter wyjątkowy. Świadczenia te finansowane są bezpośrednio z budżetu Państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 ustawy emerytalnej). Ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając ich przyznanie decyzji Prezesa Rady Ministrów, która to decyzja ma charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie, sam przez się, jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, nie posiada własnej rodziny, mieszka w budynku należącym do Nadleśnictwa Z., źródłem utrzymania skarżącej jest świadczenie emerytalne w kwocie 593 zł netto miesięcznie. Sytuacja, w jakiej znajduje się skarżąca znana jest Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z.. Ośrodek ten, jak wynika z pisma L. Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] listopada 2004 r. obejmie skarżącą pomocą socjalną i wsparciem ze strony pracowników Ośrodka. Ponadto z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca pracowała w Nadleśnictwie Z. i legitymuje się czterdziestoletnim okresem składkowym. Wskazane powyżej okoliczności były przedmiotem badania i oceny organu rozpatrującego sprawę, a sytuacja, w której znajduje się obecnie skarżąca nie została uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawę do przyznania renty specjalnej. Ocena przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest zdaniem Sądu, prawidłowa. Sama bowiem trudna sytuacja materialna i bytowa skarżącej nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów emerytury lub renty specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności stwierdzić należy, iż zasada ta doznaje ograniczeń w postępowaniu przed ministrami i kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej. W myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Ponadto wskazać należy, iż jak stanowi przepis art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu jest mowa o ministrach, rozumie się przez to również Prezesa Rady Ministrów. W niniejszej sprawie decyzja wydana w pierwszej instancji, to decyzja wydana z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] grudnia 2004 r. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji tej przysługiwał stronie środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. wydana została również z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, w związku z wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta wydana została zatem w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, przy jej wydaniu nie naruszono wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Wskazać ponadto należy, iż podpisanie decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r., II SA 699/99, LEX w 46260). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.