II OSK 1371/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Halina Kuśmirek /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 654/04 w sprawie ze skargi E. i A. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 654/04 oddalona została skarga A. i E. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który określa obowiązek organu architektoniczno- budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku spełnienia przez inwestora wymogów z art. 35 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu inwestorzy wszystkie wymagane prawem dokumenty przedstawili organowi. Inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym również brak jest naruszeń art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W imieniu E. K. i A. K. skargę kasacyjną wniósł radca prawny J. Ż. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego polegającego na: niewłaściwym zastosowaniu art. 74 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez udzielenie pozwolenia na budowę muru oporowego wysokości od 185 do 265cm; niewłaściwym zastosowaniu art. 75 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez pominięcie zakresu obowiązków dotyczących ochrony środowiska, ochrony gleb, zieleni, ukształtowania terenu i stosunków wodnych; niewłaściwym zastosowaniu art. 11 Prawa ochrony środowiska w związku z naruszeniem art. 74 ust. 1 i 75 ust. 4 tej ustawy; naruszenie art. 128 kpa poprzez przyjęcie, że niektórymi zarzutami skargi Sąd nie powinien się zajmować, bo nie zostały podniesione w odwołaniu; niezastosowaniu kontroli realizacji budowy na podstawie art. 80 i 81 ust. 4 Prawa budowlanego 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu: art. 3 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 128 wobec nieodniesienia się do zarzutów skargi, bowiem nie było ich uprzednio w odwołaniu, nierozpoznanie zarzutu naruszenia art. 75 Prawa ochrony środowiska oraz błędnego powołania art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego (uchylonego); art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy (niedopełnienie obowiązku z art. 10 kpa, nieuwzględnienie zarzutu braku dołączenia uzgodnień z właścicielem sąsiedniej działki na której znajduje się studnia, do której ma być dołączona instalacja odwadniająca), błędnej oceny zgodności projektu z przepisami technicznymi, a w szczególności: art. 34 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9; naruszenie art. 7, 77 kpa, oraz pominięciu okoliczności, iż projekt muru oporowego zawiera rozwiązania niezgodne z Polskimi Normami. Ponadto powtórzone tu zostały zarzuty naruszenia art. 80 i 81 Prawa budowlanego oraz przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę wyroku i uchylenie decyzji I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa) poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych, o których mowa w art. 174 ppsa. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przytoczyć jej podstawy, czyli skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa - materialnego lub procesowego - które zostały (jego zdaniem) naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Takie ukształtowanie wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna (art. 174 ppsa), jest powiązane z ustanowieniem tzw. przymusu adwokackiego, czyli obowiązku wnoszenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wymienionymi w skardze podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornie ustalonego przez organ administracji publicznej, a następnie przez Sąd I instancji, stanu faktycznego sprawy, bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Na wstępie podnieść należy, iż szereg zarzutów skargi kasacyjnej stanowi w zasadzie powtórzenie zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...].06.2004 r. Większość z nich została raz podniesiona jako naruszenie przepisów prawa materialnego, a po raz drugi jako naruszenie przepisów postępowania. Nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 74, 75 ust. 4 czy art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy bowiem ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 63, poz. 627) nie mają zastosowania do wszystkich nowoprojektowanych obiektów budowlanych. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji przepisy tej ustawy stosuje się jedynie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - wyszczególnionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490). Powołany w skardze kasacyjnej art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odwoławczej) zobowiązujący organ architektoniczno-budowlany do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, nie nakłada tego obowiązku w stosunku do każdej nowej inwestycji. To ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) określa kiedy inwestor ma obowiązek przedstawienia przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ustawa Prawo ochrony środowiska, kiedy pozwolenie na budowę musi poprzedzać postępowanie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. I tylko w takich wypadkach, gdy powinno być przeprowadzone postępowanie o oddziaływaniu na środowisko organ architektoniczno-budowlany bada, czy zostało ono przeprowadzone, jaki jest jego wynik, a więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 bada projekt budowlany z "wymaganiami ochrony środowiska". W istniejącej zaś sytuacji nie można uznać, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów Prawa o ochronie środowiska przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, bowiem uregulowania te nie odnoszą się do ustalonego w niej stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 i 81 Prawa budowlanego z 1994 r. wobec braku kontroli realizacji prac budowlanych prowadzonych przez inwestorów. Kontrola legalności i zgodności z udzielonym pozwoleniem prowadzonych prac budowlanych należy do organów nadzoru budowlanego, a nie do organów architektoniczno-budowlanych. Kwestię tę wyjaśnił również Sąd administracyjny w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Nie można było również dopatrzeć się zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo, iż zdaniem skarżących, doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne (art. 10 kpa). Jak wynika z akt sprawy skarżący byli nie tylko zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego, wobec złożenia wniosku przez inwestorów, ale również dwukrotnie o możliwościach zapoznania się z aktami sprawy. Z możliwości tej skorzystali tak skarżący, jak i inni właściciele sąsiadujących z działką inwestora nieruchomości. Złożyli dwukrotnie protest do projektu wykonania muru oporowego. Mylą się skarżący twierdząc, że istniały podstawy do uwzględnienie skargi z powodu naruszenia art. 7 i 77 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, uznając iż zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nieustosunkowując się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu obrazy art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie bowiem wskazano, iż przepisy tej ustawy nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Rzeczywiście w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na przepis art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w sytuacji gdy ust. 2 art. 35 został uchylony nowelizacją, która weszła w życie 11.07.2003 r. Zbędne i prawdopodobnie omyłkowe powołanie tego przepisu przez organ administracyjny nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Prawo budowlane z 1994 roku nie wymaga zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie inwestycji na sąsiedniej działce. A więc zgoda skarżących na usytuowanie muru oporowego nie mogła być w niniejszej sprawie wymagana. Mur oporowy mający być zabezpieczeniem przed zsunięciem się skarpy ziemnej jest ziemną konstrukcją wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa muru oporowego została objęta wydanym pozwoleniem. Zarzut, iż projekt muru oporowego zawiera rozwiązania technologiczne niezgodne z Polskimi Normami został po raz pierwszy zgłoszony dopiero w skardze kasacyjnej. Należy mieć więc na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd orzeka o zgodności aktu administracyjnego z prawem na podstawie przedstawionych akt administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać bezpośredniego wpływu zgłoszonego dopiero w skardze kasacyjnej zarzutu na podważenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. To nie decyzja administracyjna jest bowiem przedmiotem skargi kasacyjnej. Jak wynika z akt sprawy załączony projekt budowlany obejmuje jedynie teren nieruchomości należącej do inwestorów. Nierozwiązany jest więc w projekcie problem podłączenia rurociągu odwadniającego inwestorów do studni, która znajduje się na sąsiedniej działce. Ta kwestia może być przedmiotem odrębnego postępowania. Nie można również przyjąć, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, tj. w oparciu o zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane inwestycją dolegliwości dla otoczenia nie mogą być kwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.02.2001 r. sygn. akt IV SA 2085/98 - nie publikowany). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).