I OSK 511/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 1280/04 o odrzuceniu skargi Henryki N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 sierpnia 2004 r., (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie 2. wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oddalić. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ odrzucił skargę Henryki N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 sierpnia 2004 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 27 lipca 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, z dniem 1 maja 2004 r., weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Art. 34 pkt 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy, znowelizował z dniem 1 maja 2004 r. brzmienie art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w ten sposób, że do właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych. Brak przepisów intertemporalnych powoduje, że sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego a wydane po tej dacie należą do właściwości sądownictwa powszechnego. Sąd mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. wydane zostały po wejściu w życie tej nowelizacji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, Pismem z dnia 25 marca 2005 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2005 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na podstawie rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 2, 3 par. 2 pkt 1 i 58 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. z dniem 1 maja 2004 r. sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów rejonowych, a to z powodu znowelizowania tą ustawą art. 477[8] Kpc, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy objęcia decyzji administracyjnej kontrolą sądowoadministracyjną i do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Wszelkie wyjątki od zasady, że sprawa sądowoadministracyjna podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, mogą być wprowadzone na mocy wyraźnego przepisu szczególnego i to rangi ustawowej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja w sprawach dodatków do zasiłków rodzinnych jest sprawą sądowoadministracyjną i zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w przepisie art. 2 i z treścią przepisu art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy do właściwości sądu administracyjnego. Przywołany przez Sąd przepis art. 477[8] Kpc zawiera normę regulującą właściwość sądów okręgowego i rejonowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Definicja "spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych" znajduje się w art. 476 par. 2 Kpc zgodnie z którym przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Więziennej. Z kolei art. 476 par. 4 Kpc definiuje pojęcie "organu rentowego" uznając za organy rentowe jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania w sprawach świadczeń, kolejowe jednostki organizacyjne, wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów sprawa wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne organy wojskowe i organy resortów sprawa wewnętrznych i sprawiedliwości - właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w par. 2, a także Prezesa KRUS. Zawarty w cytowanym przepisie katalog organów rentowych nie wymienia jako organu rentowego wójta, burmistrza lub prezydenta właściwego do wydawania - zgodnie z art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych w tym dodatków do zasiłków rodzinnych. A skoro nie wymienia to w odniesieniu do decyzji wydawanych przez te organy obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 Kpa, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego jej nie wyłączył /w przeciwieństwie np. do decyzji organów rentowych takim przepisem jest art. 477[9] Kpc/ a decyzje organu odwoławczego, którym stosownie do art. 17 pkt 1 Kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze, podlegają kontroli sądu administracyjnego /art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego jej nie wyłączył. W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji nie należy do właściwości sądu rejonowego, albowiem nie mieści się w ściśle określonym katalogu sprawa wymienionych w art. 476 par. 2 Kpc i nie została wymieniona w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a decyzja w sprawie nie została wydana przez ściśle określoną kategorię organów rentowych, wymienionych w art. 476 par. 4 Kpc. Zestawienie przywołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że sądy rejonowe są właściwe w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, jeżeli decyzje w tym zakresie wydają - stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - organy rentowe, natomiast tej właściwości nie można wywieść, gdy decyzje w tego rodzaju sprawach wydawane są przez organy administracji publicznej. Skoro żaden przepis szczególny wyraźnie nie przewiduje przejścia decyzji w sprawie dodatków do zasiłku rodzinnego z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd powszechny, to uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, narusza przepisy art. 2, 3 par. 2 pkt 1 i 58 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w stopnie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odrzucenie skargi doprowadziło do odmowy objęcia decyzji administracyjnej kontrolą sądowoadministracyjną i tym samym merytorycznego rozpatrzenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./". Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/". Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 w zw. z art. 182 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 203 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.