II OSK 100/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R., C. R., R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1615/04 w sprawie ze skargi G. R., C. R., R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2005 r. oddalił skargę G., C. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 10 marca 1992 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej W. R. pozwolenia na budowę budynku dwurodzinnego na działce przy ul. P., zaprojektowanego w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, z otworami okiennymi w ścianie od strony granicy. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że organy nadzoru trafnie uznały, że oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydana z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 17, poz. 62), który stanowił, że zbliżenie budynków do granicy działki na odległość 3 m jest dopuszczalne tylko wówczas, jeśli ściana od strony granicy jest ścianą pełną, bez otworów. W sprawie nie skorzystano z art. 10 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego – ustawy z 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229), przewidującego możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgoda zaś właściciela sąsiedniej działki na takie usytuowanie budynku nie była przewidziana w przepisach. Wydana decyzja nie może więc być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez G. R., R. R. i C. R. reprezentowanych przez radcę prawnego zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania przez niewłaściwą ich interpretację polegającą na uznaniu, że organ wydający decyzję w sposób rażący naruszył przepis § 12 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący nie kwestionują faktu, że decyzja z dnia 10 marca 1992 r. o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem § 12 cyt. rozporządzenia, wyrażają natomiast wątpliwość, czy to oczywiste naruszenie prawa miało charakter rażący, a tym samym, czy trafnie Sąd I instancji przyjął, iż oceniana decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Skarżący podnoszą, że w dniu 1 kwietnia 1995 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które zmieniło dotychczasowe przepisy określające odległości budynków od granicy działki. Przepisy te wprowadziły możliwość większego zbliżenia budynku do granicy działki za zgodą właściciela działki sąsiedniej. Gdyby zatem przedmiotowa decyzja została wydana dwa lata i jeden miesiąc później, to decyzja ta byłaby prawidłowa i zgodna z prawem. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wprowadzona liberalizacja wymagań co do odległości budynku od granicy działki wynikła z uznania, że dotychczasowy przepis był zbyt restrykcyjny. Zmiana tych przepisów miała na celu zalegalizowanie stosowanej praktyki wydawania pozwoleń na budowę w oparciu o zgodę sąsiada w odległościach mniejszych, niż określał to § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Te okoliczności przemawiają, zdaniem skarżących, za przyjęciem, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż decyzja oceniana w postępowaniu nadzorczym rażąco naruszała prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 6 kpa jest to, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa to ustawy i wydane na ich podstawie i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze. Takim przepisem wykonawczym do ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) było rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) określające wymagania w zakresie ustalonym w art. 5 ust. 1 pkt 1-5 Prawa budowlanego jak również wymagania niezbędne do zapewnienia trwałości obiektów budowlanych (art. 6 ust. 1 Prawa budowlanego). Przepisy pow. rozporządzenia miały charakter bezwzględnie obowiązujący. Przepis § 12 ust. 1 tego rozporządzenia określał obowiązujące normy odległościowe sytuowania budynków względem granicy z działką sąsiednią i zastrzegał, że odległość ta powinna wynosić co najmniej 4 m, może jednak być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Wydanie więc pozwolenia na budowę budynku dwurodzinnego usytuowanego w odległości 3 m od granicy działki, z dwunastoma otworami okiennymi w ścianie od strony sąsiedniej działki stanowiło oczywiste naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa, który – wbrew twierdzeniom autora skargi – nie dopuszczał stosowania odstępstw "za zgodą stron". Twierdzenie zatem, że rozstrzygnięcie oceniane w postępowaniu nadzorczym, wydane z oczywistym naruszeniem jednoznacznie brzmiącego przepisu może być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa – jest bezzasadne. Autor skargi przeoczył przy tym, że rozstrzygnięcie to spowodowało istotne skutki gospodarcze i społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pozbawiło bowiem, a w każdym razie znacznie ograniczyło, możliwość zabudowy sąsiedniej działki (o szerokości 10,40 m), czyniąc z niej w zasadzie działkę nie nadającą się do zabudowy. Zachowanie bowiem norm odległościowych określonych w § 12 ust. 1 i 2 pow. rozporządzenia wymagałoby, aby budynek na sąsiedniej działce był odsunięty od granicy z działką rodziny R. na odległość 5 m, zaś od granicy z działką sąsiednią po przeciwnej stronie – na odległość 4 m, co przy szerokości tej działki 10,40 m wykluczałoby jej zabudowę. Argumenty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące zmiany przepisów wprowadzonych po upływie dwóch lat od daty wydania decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym nie mają znaczenia dla wyniku sprawy niniejszej niezależnie od tego, jak autor skargi ocenia przyczyny wprowadzanych zmian. Oceniając bowiem w trybie nieważnościowym legalność decyzji wydanej 1992 r. organ nadzorczy miał obowiązek brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.